Raccourcir les mandats régionaux et généraux pour les renouveler ensemble en 2014…

Près de deux mille personnes se sont déjà connectées sur le premier texte d’analyse de la réforme des collectivités locales. N’hésitez surtout pas à mettre vos commentaires en bas de chaque texte : nous souhaitons mettre ces textes le plus possible en discussion.

Bonne lecture !

TEXTE 2 :
Le débat du Sénat sur le projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. (15 et 16 décembre 2009).

Rappel

Le gouvernement a déposé simultanément devant le Sénat (21 octobre 2009) quatre projets de loi qui constituent la réforme des collectivités locales :

un projet de loi (le principal) concernant la réforme des collectivités territoriales, proprement dite,

un projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale.

un projet de loi (organique) relatif à l’élection des membres des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.

– un projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux.

Contrairement à toute logique, c’est ce dernier texte qui a été discuté et voté en premier par le Sénat et qui fait l’objet de la présente note. Rappelons que le Sénat est toujours saisi en premier de tous les textes concernant les collectivités territoriales.

On peut joindre à ce dossier la réforme qui a remplacé la taxe professionnelle par une autre fiscalité locale des entreprises, réforme qui a été votée, comme article 2 de la loi de finances pour 2 010. Un autre projet de loi est annoncé pour fin 2010 ou début 2011 sur une nouvelle répartition des compétences entre les collectivités.

Il faut enfin rappeler que le Sénat a fait fonctionner l’année dernière une commission d’étude sur la réforme institutionnelle pour fixer sa propre doctrine. Elle était présidée par Claude Belot et a dégagé un possible consensus entre la droite et la gauche sur un certain nombre de points :  la disparition du « scrutin de panachage » pour les petites communes, le « fléchage » des listes municipales pour permettre de désigner par avance les conseillers communautaires qui seront ainsi élus au suffrage universel direct, l’achèvement de l’intercommunalité, l’élection des conseillers généraux en une seule fois. L’un des objets du débat a été précisément que le gouvernement n’a tenu que très partiellement compte des préconisations du rapport Belot et a introduit dans la réforme de nombreuses dispositions qui n’y figuraient pas, notamment celles concernant les conseillers territoriaux. Les sénateurs, y compris de gauche, encensent volontiers le rapport Belot, pour montrer à quel point il a été « piétiné » par le gouvernement qui a déçu « la bonne volonté sénatoriale » et n’a retenu du rapport Belot que ce qui était « balladuro compatible » (Pierre-Yves Collombat).

Le projet de loi.

Il est extrêmement bref et ne comporte que deux articles.

ART.1 Le mandat des conseillers généraux élus en mars 2 011 expirera en mars 2 014. Cela signifie que ce groupe de conseillers généraux siègera trois ans au lieu de six. Le groupe de conseillers généraux élu en 2 008 exercera bien son mandat de six ans.

ART 2. Le mandat des conseillers régionaux et celui des membres de l’Assemblée de Corse élus en mars 2 010 expireront en mars 2 014. Cela signifie que ces élus siègeront quatre ans au lieu de six.

L’exposé des motifs justifie cette réforme de la manière suivante : « Le projet de loi de réforme des collectivités territoriale prévoit qu’à l’avenir les conseillers généraux et les conseillers régionaux forment un ensemble unique d’élus, les conseillers territoriaux, siégeant à la fois au conseil général de leur département et au conseil régional de la région à laquelle appartient celui-ci. L’entrée en vigueur de cette réforme, prévue en mars 2 014, exige qu’à cette date soit organisée l’élection de l’ensemble de ces élus, donc que les mandats de tous les conseillers généraux et celui des conseillers régionaux prennent fin simultanément ».

L’exposé des motifs souligne aussi que ce n’est pas la première fois que le législateur prolonge ou raccourcit la durée des mandats des élus locaux. La procédure n’a donc rien d’anormal.

Les deux journées du débat du Sénat.

1. Justifications gouvernementales.

Elles ont été portées essentiellement par Alain Marleix, secrétaire d’État à l’intérieur et aux collectivités locales et par Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois. Curieusement, sauf pour les explications de vote, une seule élue de l’UMP a pris la parole au cours du débat qui a été quasi exclusivement consacré aux questions et aux attaques de l’opposition. Mais la majorité très disciplinée a rejeté systématiquement tous les amendements de la gauche et finalement voté le texte dans son état initial (16 décembre 2009).

Alain Marleix répète que ce projet de loi prépare la création des conseillers territoriaux. Cette idée est issue du rapport Balladur ( 6 mars 2009). Elle est destinée à « donner plus de souffle à la décentralisation », à « adapter les collectivités territoriales aux défis de notre temps », à « conférer aux assemblées locales une plus grande légitimité en rapprochant les élus de leurs concitoyens », à « simplifier la vie locale ». Un conseiller territorial (élus pour 80 % d’entre eux dans de « nouveaux cantons ») sera à la fois « attaché à un territoire bien identifié » et appelé « à une vision globale du département et de la région ». Accessoirement cette disposition met fin au renouvellement du conseil général, par moitié, tous les trois ans, suppression demandée depuis longtemps par l’Assemblée des Départements de France.

La concomitance permettra de lutter contre la montée de l’abstentionnisme dans les élections locales : les électeurs se dérangent de moins en moins car on les appelle trop souvent aux urnes. En 2014, il devrait y avoir simultanément les élections municipales et les élections des conseillers territoriaux. Ainsi, « l’électeur pourra s’exprimer de manière cohérente sur l’ensemble des enjeux locaux ». Cette échéance permet aussi  un décalage entre les élections locales et les élections nationales (2 012, 2 017…). Cela est vrai jusqu’en 2 032, où il aura de nouveau coïncidence !

Jean-Patrick Courtois présente aussi le projet de loi « comme un préalable indispensable à la création des conseillers territoriaux ». Le projet doit être voté avant les élections régionales de mars 2 010, afin de garantir que les électeurs connaissent, au moment de leur vote, « les caractéristiques des mandats sur lesquels ils se prononcent ». C’est la raison pour laquelle ce projet est présenté comme le premier des quatre, avec une procédure d’urgence (un seul débat devant chaque Chambre).

Les buts de la concomitance sont de « dynamiser la démocratie locale », de « favoriser la visibilité et la légitimité des élus locaux », « d’accroître la participation électorale », de « mettre au fin au renouvellement triennal par moitié des conseillers généraux », de « supprimer la périodicité désynchronisée entre les élections cantonales et les élections régionales », et, surtout, de « renforcer la complémentarité et la solidarité entre les élus locaux, entre les départements et les régions » (« articuler efficacement les politiques publiques de chaque niveau de collectivité »).

2. Premier débat récurrent : l’ordre des textes.

En faisant voter en premier ce texte, « le gouvernement s’entête à maintenir un calendrier d’une incohérence sidérante. Il met la charrue avant les bœufs » (Jean-Michel Baylet). La démarche adaptée « ne permet pas aux parlementaires de maîtriser l’ensemble du problème. On discute d’abord de la concomitance, puis, plus tard, de la loi créant les conseillers territoriaux, puis, plus tard encore, de la loi fixant leur mode d’élection, puis, on ne sait pas exactement à quelle échéance, de la loi portant sur les compétences » (Jacqueline Gourault). Il aurait fallu procéder dans l’ordre inverse, créer éventuellement les conseillers territoriaux, si le Sénat suit le gouvernement, discuter de la loi électorale qui les concerne, puis, pour permettre leur élection, de la concomitance. De plus le découpage des nouveaux cantons se fera par décret ! Jacques Mézard dit la même chose : la logique est d’abord de clarifier les compétences, puis de rationaliser l’organisation, puis d’adapter la fiscalité locale et enfin d’ajuster le calendrier électoral… « Ce texte en soi n’a pas de sens. Il ne vaut que comme le premier étage d’une vaste entreprise de démolition des collectivités locales » (Dominique Voynet). Beaucoup d’autres interventions vont dans ce sens.

3. Deuxième débat récurrent : les conseillers territoriaux avancent masqués.

On a remarqué que le texte des deux articles du projet de loi ne mentionnent pas explicitement la création du conseiller territorial. Celui-ci reste implicite. Par contre, la phrase citée de l’exposé des motifs ne laisse aucun doute sur le but du projet.

Cela n’a pas empêché le rapporteur et le secrétaire d’Etat de fustiger toutes les interventions de l’opposition concernant les conseillers territoriaux en les qualifiant de « hors sujet ». Ils ont aussi tenté de démontrer que la concomitance était « nécessaire, mais non suffisante » pour la création des conseillers territoriaux (Henri de Raincourt, ministre chargé des relations avec le parlement). Si, à l’étape suivante, les parlementaires rejettent la création des conseillers territoriaux, ce qu’ils restent libres de faire, la concomitance s’appliquera dans le cadre des institutions et des lois électorales actuelles.

L’opposition ne s’est pas privé d’être hors sujet. Elle a bataillé avec toutes les ressources de la procédure : une exception d’irrecevabilité, une question préalable, une demande de renvoi à la commission, des articles additionnels, de nombreux amendements…En vain, tout a été rejeté, comme hors sujet.

4. Troisième débat récurrent : les réelles finalités de la réforme.

François Patriat qualifie cette réforme « d’Acte I de la recentralisation ». Dans un autre univers culturel, Pierre Mauroy parle « de Contre-Réforme ».

« C’est la Restauration. Sarkozy, nouveau Louis XVIII, rétablit l’ordre ancien, disparu depuis trente ans, celui qui existait avant la décentralisation » (Jean-Claude Peyronnet). « Tout en conservant l’apparence d’assemblées autonomes, les conseils généraux et les conseils régionaux retombent sous la tutelle de l’Etat central. C’est pire qu’avant 1982, car l’Etat ne dispose plus de marge financière, ce qui lui interdit toute générosité dans la distribution des subventions » (idem). Pierre Mauroy, bien placé pour en parler, dit qu’il s’agit « d’un formidable retour en arrière ». « Abaisser le pouvoir des assemblées a toujours été la marque des princes ! «

Plusieurs orateurs rappellent que, depuis 1982, l’organisation territoriale de la France repose sur « deux couples fonctionnels » : la commune et le département ; la région et l’Etat. La présente réforme introduit une rupture. Elle promeut le couple commune/intercommunalité et le couple département/région, en dégageant l’Etat. À terme certains font le procès d’intention au gouvernement de vouloir faire disparaître les communes au profit des intercommunalités et de faire disparaître les départements au profit des régions. Le rapport Balladur dit bien que le but est, dans les dix ans,  « l’évaporation » des départements (quel joli mot !). « Nous assistons à une véritable déstabilisation des collectivités qui forment pourtant le dernier rempart contre la politique nationale ». (Jean Michel Baylet). « Comme vous n’avez pas pu supprimer purement et simplement les départements d’un coup, vous avez décidé de les agresser jusqu’à ce que mort s’ensuive » (Mireille Schurch). Pierre Mauroy affirme qu’en dépit de polémiques subalternes, la décentralisation et la régionalisation faisaient l’objet d’un relatif consensus entre la droite et la gauche, jusque et y compris les réformes de Jean-Pierre Raffarin. Au contraire, Nicolas Sarkozy opère « un changement de cap brutal », « un retour vers le passé et un refus de la modernité ».

Cela, c’est pour le moyen terme. A court terme, la visée serait plus politicienne. « Au fond, derrière tout cela  se cache une manipulation politicienne visant à reprendre à la gauche les départements et les régions perdus par la droite » (Jean-Michel Baylet), « une manœuvre politicienne destinée à éradiquer les contre-pouvoirs », « une recentralisation punitive » (François Patriat).

5. Quatrième débat récurrent : le bilan de l’action des collectivités territoriales.

On a vu que l’un des principaux arguments du gouvernement pour justifier la réforme est le mauvais fonctionnement des collectivités territoriales, pléthoriques en élus, pléthoriques en fonctionnaires, dépensières, gaspilleuses, principalement à cause des compétitions entre département et régions, mal gérées (c’est congénital à la gauche)…Manifestement, les sénateurs ont mal digéré les rudes propos formulés par le Président de la République, en plusieurs occasions. « Qui veut tuer son chien l’accuse de la rage ». «  Les élus ont été blessés par certains termes et propos tels que ceux de gabegie, d’irresponsabilité, de mauvais fonctionnement des collectivités locales… » (Yves Krattinger).

Bien entendu, les sénateurs de gauche repoussent ce tableau et cherchent à démontrer la bonne gestion des collectivités territoriales (en l’opposant à la mauvaise gestion de l’Etat). « Depuis son élection, le Président de la République dénonce le bilan des collectivités locales, en les accusant d’être dispendieuses, alors qu’elles réalisent 73 % de l’investissement public et ne contribuent à la dette publique qu’à hauteur de 10 % » (Pierre Mauroy).

6. Le débat majeur : les conseillers territoriaux

a) Ce que dit le projet de loi les concernant.

Les dispositions concernant les conseillers territoriaux ne sont pas contenues dans le projet de loi en cours de discussion, mais dans un autre projet de loi « relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale » qui sera discuté ultérieurement. Mais les sénateurs possèdent ce texte puisqu’il a été déposé en même temps que le premier, le 21 octobre 2009. De là découlent les interférences entre les deux débats.

Rappelons ce que dit ce texte :

– 3 000 conseillers territoriaux doivent remplacer, en mars 2 014, environ 6 000 élus actuels des conseils généraux (exactement 4182) et des conseils régionaux (exactement 1 880)

– Un élu unique, le conseiller territorial, siègera donc à la fois au conseil général et au conseil régional.

– Le choix s’est porté sur l’élection dans le cadre traditionnel du canton. La réduction du nombre d’élus entraîne le découpage de « nouveaux cantons ». Ce découpage peut se faire par voie réglementaire, c’est-à-dire par le gouvernement (en concertation ?), sans intervention du parlement.

– Le choix s’est également porté sur un scrutin mixte. On garde le scrutin majoritaire pour 80 % des conseillers territoriaux, mais, choix majeur, ce scrutin se fera à un tour et non plus à deux tours comme actuellement. « Comme il n’est pas possible d’effacer les acquis du scrutin proportionnel qui favorise la parité et la représentation des différentes sensibilités politiques », 20% des conseillers territoriaux seront élus à la proportionnelle, par un scrutin de liste, à l’échelle du département. Pour ce faire, on totalise, à l’échelle du département, les suffrages recueillis par les candidats non élus au scrutin majoritaire, et ces voix sont « recyclées » pour être réparties à la proportionnelle.

b) Les inconvénients de la concomitance.

Les conseillers généraux qui seront élus en mars 2011 ne siègeront que trois ans. Ce sont de nouveaux élus « qui risquent d’être le plus durement frappés, en 2 014, par la réduction du nombre des élus » (Jean-Léonce Dupont), et par la compétition farouche qui en résultera.. C’est la raison pour laquelle le Nouveau Centre a déposé un amendement (rejeté par l’UMP) proposant qu’on ne procède pas à des élections cantonales en 2 011 et que l’on prolonge jusqu’en 2 014 le mandat des conseillers généraux actuels. Ce texte a été rejeté parce qu’il serait non conforme à la tradition et peut-être même à la jurisprudence du Conseil constitutionnel de décider de mandats de dix ans, Des arrêtés antérieurs parlent de « périodicité raisonnable des élections ». Dix ans seraient déraisonnables.

On peut développer des arguments solides contre la concomitance : « actuellement les élections cantonales et les élections régionales ne se font pas selon le même mode de scrutin et ne sont pas simultanées. Cela permet sans doute de renforcer à la fois leur légitimité et leur visibilité, chaque échelon ayant des compétences et des caractéristiques propres. La concomitance ne permet pas de rendre compréhensible les enjeux d’une élection et de clarifier les fonctions des élus. On suscite donc la confusion dans l’esprit des électeurs. On provoque des interférences dans les campagnes électorales » (Yves Daudigny).

Cela signifie-t-il, comme l’ont dit certains, que les conseillers généraux « seront figés pendant quatre ans, avec pour horizon l’élimination mathématique de la moitié d’entre eux » (Jacques Mézard) ou que la collectivité départementale « entrera dans une période d’immobilisme, sera paralysée pendant quatre ans, les élus ne prenant pas le risque de se lancer dans de grands projets puisqu’ils n’ont aucune certitude concernant leur avenir » (Eliane Assassi) ? En tout cas, il s’agit d’un mandat réduit de moitié, « d’un mandat croupion pour des élus destinés à disparaître » (François Fortassin). « Faut-il déranger les électeurs pour un mandat réduit ? On propose aux électeurs d’élire  de futurs morts » (Michel Charasse).

Il est contradictoire de présenter la concomitance comme un moyen de nettement séparer dans le temps les élections locales et les élections nationales, « alors que le Président de la République vient d’entrer en force dans la campagne des régionales, en disant qu’il s’agit d’élections à portée nationale » (Nicole Borvo Cohen-Seat).

c) La nature des conseillers territoriaux.

Le conseiller territorial est pas nature « hydride ». Ce sont « des élus off shore » (Jean-Michel Baylet). Beaucoup d’autres appellations ont été attribuées à cette nouveauté : « un élu bicéphale »,  un « élu multicartes », un conseiller « hors sol »La loi organise une forme institutionnalisée du cumul des mandats. Plus exactement, « on lutte contre le cumul des mandats, pour organiser le cumul des fonctions » (François Rebsalem).

L’argument selon lequel les conseillers territoriaux seraient plus identifiables pour les électeurs que les conseillers généraux et les conseillers régionaux tient-il ? On pourrait aussi bien démontrer le contraire. La confusion des deux rôles et la concomitance peuvent introduire de la confusion.

Est-il raisonnable de faire gérer par une seul(e) élu(e) deux institutions aussi dissemblables que le département et la région ? « Le département est une instance de gestion de la proximité, alors que la région est une instance stratégique de programmation » (Jean-Claude Peyronnet). Il faudrait aussi mesurer la charge de travail que représentent les deux fonctions cumulées.

Le volume de travail demandé aux conseillers territoriaux entraînera nécessairement leur professionnalisation. « La sociologie de la représentation va changer. Le mandat sera réservé, dans les faits,à des personnes qui n’exercent pas ou qui n’exercent plus d’activités professionnelles » (Jean-Léonce Dupont). « L’activité professionnelle est pourtant essentielle à un ancrage dans la réalité sociale » (Jean-Claude Peyronnet)

d) Le scrutin mixte prévu pour le conseillers territoriaux.

Le scrutin uninominal majoritaire à un tour est rejeté par tous les orateurs et, d’ailleurs, par toutes les associations d’élus. Il n’a pas été utilisé en France depuis… 1852. Depuis, aucun gouvernement, aucun régime, si réactionnaires et autoritaires aient-ils été, n’ont osé le mettre en avant.

Sur ce point, le gouvernement ne suit pas du tout le rapport Balladur qui prônait « un scrutin proportionnel à deux tours assorti d’une prime majoritaire, dans le cadre de circonscriptions interdépartementales ». Le gouvernement s’appuie sur le rapport Balladur, comme sur le rapport Belot, quand ça l’arrange, mais sur d’autres points il n’hésite pas à s’en éloigner totalement. L’UMP elle-même n’allait pas aussi loin puisqu’elle avait choisi le scrutin uninominal à deux tours pour le rural et le scrutin proportionnel pour l’urbain, proposition qui aurait peut-être pu aboutir à un consensus, et qui correspond à une différence de perception du conseiller général, notée depuis longtemps, entre le rural et l’urbain. Mais le gouvernement. s’obstine à présenter un scrutin uninominal majoritaire à un tour uniquement parce que le Président de la République le veut. « Le Président de la République a inventé cette incongruité qu’est le scrutin à un tour, scrutin d’une brutalité extrême » (Jean-Claude Peyronnet). « Le Président de la République a compris que la force de son camp était dans le premier tour et sa faiblesse dans le second, parce qu’il ne dispose pas d’alliés de réserve. Il suffit donc de supprimer le second tour.  On peut gagner en trafiquant les règles du jeu à son avantage » (Dominique Voynet). « Personne dans la majorité n’ a jamais expliqué pourquoi il était opportun de mettre en œuvre un scrutin à un tour. Personne n’a jamais demandé un scrutin à un tour » (Jean-Pierre Sueur). « Le scrutin uninominal à un tour est tombé du ciel élyséen » (Nicole Borvo Cohen-Seat). Il s’agit uniquement d’une volonté présidentielle devant laquelle toute la majorité se couche. « Dans cet hémicycle, il y a ceux qui votent ce qu’on leur dit de voter, en ignorant où cela va les conduire, et il y a ceux qui veulent en savoir plus » (Pierre-Yves Collombat).

Avec un scrutin uninominal à un tour, le candidat arrivé en tête est automatiquement élu, quel que soit le pourcentage de voix obtenues. Si l’abstentionnisme est fort et les candidats nombreux, ce pourcentage peut être très faible, 20 % par exemple, ou même moins ; Qu’en est-il alors de la représentativité de l’élu ? Des amendements (rejetés) ont proposé un plancher de suffrages exprimés et surtout un plancher de votants, afin de donner un minimum de légitimité à l’élu, mais bien sûr ces dispositions sont inapplicables dans le cas d’un scrutin uninominal à un tour, puisqu’il n’y a pas de deuxième tour, si aucun des candidats n’a atteint ces planchers.

La proportionnelle ne constitue « qu’une dosette ». Certains, même à droite, demandent une élévation de ce pourcentage, allant jusqu’à prôner un 50/50. Mais, la position dominante à gauche est dans l’exigence d’une proportionnelle généralisée, avec l’acceptation de correctifs majoritaires (contrairement à autrefois, il ne s’élève plus de voix pour réclamer « la proportionnelle intégrale »). « Le scrutin à deux tours fait partie de notre identité républicaine » (Jean-Claude Peyronnet). « Il n’est pas possible d’effacer les acquis du scrutin proportionnel qui favorise la parité et la représentation des différentes sensibilités politiques. Il faut reconnaître le peuple dans sa diversité.  Il ne faut pas écarter les femmes. Il faut combattre toutes les tentatives de bipolarisation » (Josiane Mathon-Poinat)

L’un des arguments majeurs est donc que le scrutin majoritaire à un tour est, c’est le moins qu’on puisse dire, « peu attaché à la diversité et au rôle des minorités » (Eliane Assassi). C’est un scrutin qui pousse inévitablement à la bipolarisation de la vie politique.

Le recyclage des voix des battus pour élire les 20 % des conseillers territoriaux à la proportionnelle, au niveau du département est un système très contestable et contesté. « On institue une nouvelle sorte d’élus : l’élu des perdants, l’élu qui devra remercier non pas ses électeurs, mais ses collègues battus » (Alain Anziani). « On prévoit un élu qui peut gagner un siège sans avoir fait campagne, sans que son nom ait recueilli des suffrages, un élu qui peut obtenir un mandat grâce à des voix qui ne lui appartiennent pas ! » (Josette Durrieu).

Une dernière difficulté « technique » a été soulignée : si l’élection d’un conseiller territorial venait à être annulée, pour une raison ou pour une autre, l’élection de ses collègues élus à la proportionnelle, avec les voix « recyclées » devrait également être frappée d’annulation. « Une annulation dans un canton pourrait donc obliger à organiser un nouveau scrutin dans tous les cantons du département » ! ( Yves Daudigny)

Toute la mécanique électorale, si complexe, si peu lisible pour l’électeur, d’élection des conseillers territoriaux s’effectue au niveau du département. N’est-ce pas porter atteinte à la légitimité même de la région et aux rapports qui doivent être directs, entre les électeurs et ceux qui gèrent la région ?

e) Le découpage des « nouveaux cantons ».

Les « nouveaux cantons », nettement moins nombreux à cause de la réduction du nombre des élus, surtout dans l’espace rural, seront deux ou trois fois plus étendus que les actuels, éloignant les élus de leurs électeurs.  On sait que « l’espace est l’ennemi de la proximité » (Jean-Claude Peyronnet). Beaucoup d’élus font une description attendrie d’un élu appelé à disparaître, le conseiller général actuel dans son « petit canton rural ». Il crée du lien social. Il est présent, il écoute. Il participe aux CA des collèges, des établissements sanitaires et sociaux. Il assiste aux AG des associations professionnelles, sportives, culturelles… Le conseiller territorial ne fera plus tout cela.  Dans un espace plus vaste, il ne représentera pas seulement le département, mais aussi la région. Ce débat comporte également un éloge constant de la proximité. « La proximité  entre élus et citoyens amène à une grande attention aux besoins de la population. La majorité estime que cela crée des dépenses qu’elle juge anormales, excessives et pour tout dire inutiles. Les  départements et leurs conseillers généraux proches du terrain et ayant en charge prioritairement le social, constituent pourtant les principaux amortisseurs de la crise. Les nouveaux représentants du peuple, les conseillers territoriaux, deviendront définitivement des gestionnaires, moins disponibles, moins présents et sans doute moins sensibles aux problèmes des gens » (Mireille Schurch). « Le monde rural est spécialement menacé si l’on ne garantit plus un maillage de proximité » (Bernadette Bourzai). « Il faut absolument empêcher la suppression des conseillers généraux qui remplissent pleinement leur rôle d’élus de proximité » (Jean-Jacques Mirassou). « Le gouvernement prépare ainsi des friches rurales, une désertification accentuée des campagnes, conforme à sa politique du tout urbain, comme le prouvent les propositions relatives aux métropoles » (René-Pierre Signé). « Ce sont les espaces ruraux très faiblement peuplés, mais importants par leur étendue qui posent évidemment le plus de problèmes. Ce serait une très mauvaise décision de faire disparaître les élus de proximité dont le rôle est si important sur le plan local » (Bernadette Bourzai).

Le fait que le découpage des « nouveaux cantons » se fasse par voie réglementaire, après habilitation parlementaire, suscite, naturellement toutes tes suspicions. On dénonce, par avance « l’adresse magique » du gouvernement (Yves Krattinger).

Le débat a beaucoup souligné l’absence d’information officielle de la part du gouvernement concernant le nombre de conseillers territoriaux par département et les critères qui présideront au découpage des « nouveaux cantons ».

Quelques déclaration ministérielles, ici ou là, ont un peu soulevé le voile sur les intentions gouvernementales, avec d’ailleurs certaines contradictions. Il semble que les règles de calcul tiendront compte d’une représentation démographique, de la « prise en compte des territoires » ( ?) et de la « gouvernabilité des assemblées ». La tradition républicaine, analysée par les juristes, est que le conseiller général représente à la fois la population et le territoire. Cela reste vague. La réduction de moitié du nombre d’élus conduit à penser que les conseils généraux des départements les moins peuplés seront squelettiques, tandis que les conseils généraux des départements les plus peuplés seront pléthoriques.  De toute manière les conseils régionaux seront beaucoup plus fournis qu’aujourd’hui, puisque tous les élus départementaux y siégeront aussi.

Yves Krattinger a essayé de calculer ce que donnerait la réforme pour la région Midi-Pyrénées qui possède actuellement 293 conseillers généraux et 91 conseillers régionaux, soit 384 élus. La réduction de moitié les feraient passer à 192 conseillers territoriaux. Les calculs effectués à partir des « fuites » gouvernementales, donnent plutôt entre 160 et 170 conseillers territoriaux. (Gérard Miquel qui souligne à quel point il faudra agrandir les locaux de l’Hôtel de région. Il est vrai qu’il pourra vendre en partie l’Hôtel du département qu’il préside, le Lot qui n’aura plus que 15 conseillers territoriaux au lieu de 30 conseillers généraux). Mais la Haute-Garonne passerait de 52 à 83 conseillers généraux et le Gers de 31 conseillers généraux à 12  (en dessous du seuil annoncé). Comme tous les conseillers territoriaux siègent à la région, celle-ci disposerait de 192 conseillers au lieu de 91 ! Le même genre de calcul donne 400 conseillers territoriaux pour la région PACA ! (Jean-Claude Peyronnet). La Dordogne dispose actuellement de 50 conseillers généraux et de 13 conseillers régionaux. Les calculs semblent lui accorder 21 conseillers  territoriaux. Mais il faut tenir compte que le département est très entendu ; il rassemble 420 000 habitants, mais n’a que 43 habitants au kilomètre2.  Il faudrait en savoir plus à propos des correctifs qui seront appliquées pour tenir compte des distances (Claude Bérit-Débat). La Nièvre comporte 32 conseillers généraux et « ils sont tous indispensables dans un département aux pays très diversifiés » (René-Pierre Signé). Les Hautes-Pyrénées bénéficient de 34 conseillers généraux « et personne ne considère qu’il y en a de trop, surtout dans la partie compartimentée par des vallées » (François Fortassin). On pourrait continuer ainsi longtemps.  Il est cependant légitime de poser la question, non scandaleuse, de savoir si certains cantons n’ont pas perdu la taille critique pour pouvoir se développer et posséder un conseiller général ?

A la fin du débat du présent projet de loi, le secrétaire d’Etat quelque peu acculé, et avec réticence, a cependant livré quelques pistes. Il y aura vraisemblablement trois « nouveaux cantons » par circonscription législative. Alain Marleix a annoncé en plusieurs occasions qu’aucun département n’aurait moins de 15 conseillers territoriaux. Il a même annoncé un minimum de 20 devant les élus de la montagne. Les nouveaux cantons rassembleraient de l’ordre le 20 000 habitants, mais il faudrait des correctifs pour des zones à la population très peu dense.

On sait qu’un autre projet de loi dont la discussion est en cours, mais non achevée, devant le parlement au moment de ce débat, procède au redécoupage des circonscriptions législatives. En attendant l’adoption définitive de cette loi et son passage probable devant le Conseil constitutionnel, le gouvernement ne peut pas être plus précis sur le découpage des nouveaux cantons. Il doit aussi attendre les résultats de l’actualisation du recensement qui ne seront connus qu’au début du mois de janvier 2 010.

f)  Le fonctionnement des départements et des régions.

Trouve-t-on ici une écho de l’éternelle tension entre les départementalistes et les régionalistes ? La réforme proposée favorise-t-elle les départements ou les régions ? Assiste-t-on « à une départementalisation des régions ou à une régionalisation des départements » ? (Jean-Pierre Sueur). La réponse serait plutôt qu’elle fragilise les deux niveaux en prétendant les renforcer. Les partisans du conseil général et surtout des conseillers généraux se sont beaucoup exprimés, comme on l’a vu, surtout pour défendre un monde rural qui leur paraît gravement menacé. Mais, on a aussi entendu une défense des régions. « Nous souhaitons une région forte à l’heure européenne » (Jean-Pierre  Sueur). La menace sur les régions n’est pas nouvelle. Nous avions analysé en son temps le fait que la réforme Raffarin se basait sur un discours assez régionaliste, mais aboutissait, dans les faits, à un renforcement des départements. Les ambiguïtés de la réforme Sarkozy peuvent aussi être lues comme une incapacité de trancher actuellement entre les deux niveaux.

Plusieurs interrogations concernent la manière dont fonctionneront les futurs conseils généraux et les futurs conseils régionaux, avec des conseillers communs.

N’y aura-t-il pas « un conflit d’intérêt concernant la gestion respective des deux collectivités concernées. A la fois, on affaiblit le département et on balkanise la région » (Yannick Botrel) ?  Certains cherchent également à démontrer un véritable « conflit de fonctions », « les fonctions départementales et les fonctions régionales ne pourront pas être menées de front par un même élu » (Claude Bérit-Débat).

Comme dans chaque scrutin uninominal, l’élu se battra d’abord pour son territoire, mettant au second plan l’intérêt général du département ou l’intérêt général de la région. On ne fera que reproduire, dans des cantons agrandis, les pratiques notabiliaires et clientèlistes des conseillers généraux actuels.

Et comment gérer un département, même peu peuplé, mais peut-être étendu, avec 15 conseillers seulement ?

Une question juridique complexe a été posée plusieurs fois. La création des conseillers territoriaux, siégeant aux deux niveaux, est-elle compatible avec l’interdiction constitutionnelle de tutelle d’une collectivité sur une autre ?

g) La parité menacée.

La parité est le thème qui a occupé probablement le plus de place dans le débat. La plupart des sénatrices de gauche sont montées au créneau avec des formules vigoureuses.

« La seule proposition qui permet de sécuriser la parité est la proportionnelle » (Jacqueline Gourault). « Nous savons pertinemment que les premières victimes du mode d’élection proposé seront les femmes » (Eliane Assassi).

« Il est illusoire de spéculer sur la bonne volonté des partis politiques. La parité ne peut être assurée que par des mesures contraignantes et des pénalités. Les pénalités prévues par la loi de juin 2 000 sont modestes et peu dissuasives. Des partis ont préféré payer des amendes plutôt que de promouvoir la parité » (Josiane Mathon-Poinat).

Il faut rappeler les chiffres. Il y a 986 femmes sur 1 800 conseillers régionaux élus au scrutin de liste proportionnel, avec obligation de la parité des listes de candidats..  Il y a 571 femmes sur 4157 conseillers généraux élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, soit 12,3 % . La seule obligation légale pour le département est que le suppléant soit du sexe opposé au titulaire.  Cela veut dire que la grande majorité des cas les hommes sont titulaires et les femmes suppléantes. Les projections font penser que les conseillers territoriaux n’auront que 18,6 % de femmes, alors que les conseiller(ère)s régiona(ales)ux sont actuellement des femmes, à 47,6 %.

Le rapporteur défend l’idée que la réforme étend la parité, puisque, dans les communes de 500 à 3 500 habitants, on rentrera dans le droit électoral commun : un scrutin de liste avec parité obligatoire des candidats. On en escompte 40 000 conseillères municipales de plus.  Mais, simultanément, il y aura en effet moins de femmes dans les départements et surtout dans les régions, du fait de l’introduction du scrutin uninominal. La portion congrue de proportionnelle ne changera guère la donne. La réponse ne se fait pas attendre : « Vous voulez confiner les femmes aux petites communes, comme si elles n’étaient capables d’agir qu’à cette échelle, ou être contraintes d’y faire leur apprentissage avant de viser plus haut ! » (Nicole Bonnefoy).

h) L’économie illusoire.

Le débat n’a pas permis de comprendre quel était le mode de calcul du gouvernement pour affirmer que la création des conseillers territoriaux, la diminution de moitié du nombre d’élus « intermédiaires » et la fin des doublons entre les départements et les régions entraîneraient une économie annuelle de 20 milliards d’euros. Il semble que ce chiffre, sans arrêt répété par la majorité, vienne d’une étude (déformée ?) de la Cour des Comptes. Beaucoup de sénateurs estiment que le gouvernement a beaucoup exagéré le recoupement de compétences entre les départements et les régions et excessivement fustigé les financements croisés. Des experts en finances publiques ( ?) estiment que seuls 6 %  des actions actuelles sont communes aux département et aux régions.

L’opposition souligne que les 505 000 élus locaux sont dans leur très grande majorité des bénévoles. Ceux qui touchent des indemnités coûtent au total 28 millions d’euros par an, pour une dépense publique locale de 220 milliards d’euros par an, soit 0,04 %. En Bourgogne, par exemple, un conseiller régional coûte 1,92 euro par an et par habitant (François Patriat). Dans la Nièvre, « les indemnités des élus ne représentent que 0,28 % du budget de fonctionnement du département » (René-Pierre Signé).

Un conseiller territorial qui sera nécessairement un élu à temps complet, ne pouvant pas, à côté de son mandat, exercer une activité professionnelle, devra bénéficier d’un statut spécial (le gouvernement l’a d’ailleurs concédé) qui coûtera fort cher. « Les 3000 restants coûteront plus cher que les 6000 actuels » (Yves Krattinger).

Le nombre très important de conseillers régionaux va nécessiter l’agrandissement des Hôtels de région, aussi bien en ce qui concerne les hémicycles qu’en ce qui concerne le nombre de bureaux pour les conseillers.  L’étude d’impact n’évalue pas ces coûts.

Au total quelles économies pourra-t-on réellement réaliser en divisant par deux le nombre d’élus et en créant les conseillers territoriaux ?

i) L’accroissement démocratique illusoire.

L’un des arguments majeurs du gouvernement pour justifier sa réforme est que les effets bénéfiques conjugués de la simplification et de la concomitance vont assurer une réduction de l’abstentionnisme électoral.  « Pour lutter contre l’abstentionnisme, il convient que les citoyens soient appelés aux urnes moins souvent » (Michel Mercier). Est-ce vraiment démontré ? Un débat annexe a porté sur les causes multiples de la montée de l’abstention dans les élections locales, afin de montrer que la position gouvernementale était simpliste. Le gouvernement laisse entendre que la principale cause de l’abstentionnisme « aurait un lien avec le mécontentement des électeurs devant l’empilement des structures institutionnelles illisibles ? » Que penser de cet argument ? « L’abstentionnisme va chercher des causes dans des phénomènes bien plus complexes qui ont plus à voir avec la sociologie de l’électorat qu’avec de simples questions de calendrier. La simultanéité des élections cantonales et municipales, les 9 et 16 mars 2 009 n’a pas empêché une abstention record » (Josiane Mathon-Poinat)

On a déjà évoqué le débat sur la proximité comme gage de démocratie. Il est incontestable que la création des conseillers territoriaux ne rapproche pas les élus des citoyens, mais au contraire les éloigne dans des circonscriptions agrandies et des fonctions doubles difficiles à distinguer. Certains sénateurs vont jusqu’à penser que cet éloignement est volontaire et constitue même l’un des ressorts profonds de la réforme. « La proximité vous est insupportable, car elle présente la possibilité de construire des poches de résistance, des poches de propositions alternatives » (Eliane Assassi)

7. Conclusion.

Aucun amendement de l’opposition n’a été votée. La majorité a voté comme un seul homme (une seule femme ! ). La démonstration a été largement faite que le projet de loi n’était pas uniquement relatif à la concomitance et le débordement sur la suite a été constant.

Ayant voté le projet de loi, en dépit de toute l’argumentation de la gauche et alors que l’on sait que des élus de la majorité y sont hostiles et n’ont voté que par discipline majoritaire, le Sénat s’est vu traiter de « virtuel » et de « Chambre entrée dans la servitude volontaire » (Pierre-Yves Collombat).

Quelques citations rapportées par les sénateurs de gauche veulent illustrer le malaise latent de certains membres de la majorité. « Le mode de scrutin des conseillers territoriaux est un sujet ouvert, bien que ce qui a été proposé ne me choque pas » (Gérard Longuet, président du groupe sénatorial UMP). «  Le débat sur le mode de scrutin est ouvert. Il n’est pas clos » (Jean-François Copé, président du groupe UMP à l’Assemblée Nationale). « Le scrutin à un tour signe un constat d’échec pour la majorité et pour les principes qui ont présidé à la création de l’UMP » (François Baroin)« Nous serons accusés- serait-ce à tort ?- de manipulation » (Christian Jacob). Bernard Accoyer, président de l’Assemblée Nationale, Alain Juppé, Nadine Morano ont aussi émis des réserves. Cela augure-t-il de beaux débats à suivre, dans la discussion de la suite de la réforme ?

Georges Gontcharoff, 18 janvier 2010

Identification des sénateurs cités.

Jean-Patrick Courtois, sénateur UMP de Saône-et-Loire.

Pierre-Yves Collombat, sénateur PS du Var.

Jean-Michel Baylet, sénateur radical (Rassemblement Démocratique et Social Européen, RDSE, du Tarn-et-Garonne.

Jacqueline Gourault, sénatrice, Union centriste du Loir-et-Cher.

Jacques Mézard, sénateur RDSE du Cantal.

Dominique Voynet, sénatrice Verts de Seine-Saint-Denis.

François Patriat, sénateur PS de Côte d’Or.

Pierre Mauroy, sénateur PS du Nord.

Jean-Claude Peyronnet, sénateur PS de la Haute-Vienne.

Mireille Schurch, sénatrice PC (groupe communiste, républicain et citoyen) de l’Allier.

Yves Krattinger, sénateur PS de Haute-Saône.

Jean-Léonce Dupont, sénateur de l’Union Centriste du Calvados.

Yves Daudigny, sénateur PS de l’Aisne.

Eliane Assassi, sénatrice PC de Seine-Saint-Denis.

François Fortassin, sénateur RDSE des Hautes-Pyrénées.

Michel Charasse, sénateur RDSE du Puy-de-Dôme.

Nicole Borvo Cohen-Seat, sénatrice PC de Paris.

François Rebsalem, sénateur PS de la Côte d’Or.

Jean-Pierre Sueur, sénateur PS du Loiret.

Josiane Mathon-Poinat, sénatrice PC de la Loire.

Alain Anziani, sénateur PS de la Gironde.

Josette Durrieu,  sénatrice PS des Hautes-Pyrénées.

Bernadette Bourzai, sénatrice PS de la Dordogne.

Jean-Jacques Mirassou, sénateur PS de la Haute-Garonne.

René-Pierre Signé, sénateur PS de la Nièvre.

Claude Bérit-Débat, sénateur PS de la Dordogne.

Yannick Botrel, sénateur PS de la Seine-et-Marne.

Nicole Bonnefoy, sénatrice PS de la Charente.

Gérard Longuet, sénateur UMP de la Meuse.

À SUIVRE TRÈS VITE…

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