Fin de la première lecture du projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales devant l’Assemblée nationale. Explications de vote (8 juin 2010)

Explications finales de vote.

¨ Michel Piron (député UMP du Maine-et-Loire).

« Le sujet dont il est question dans ce projet de loi n’est pas des plus simples. Il s’agit rien de moins que de la gouvernance territoriale de notre pays, d’améliorer les relations entre collectivités territoriales et de s’interroger sur les relations de celles-ci avec l’État ».

« Il peut être utile de rappeler que la France offre, dans le respect d’une autonomie définie comme l’absence de tutelle, Un exemple que ne connaît aucun de ses voisins ».

« L’étape importante concerne d’abord le rapport communes/communautés.  Cette question a fait l’objet de la plus longue et de la plus large concertation. Rappelons que 89 % des communes et 93 % de la population vivent sous le régime de l’intercommunalité. L’achèvement de la carte intercommunale, prévue pour 2 013 se révèle donc indispensable ».

« Rappelons en outre que le projet prévoit l’élection directe, grâce au scrutin « fléché », des délégués intercommunaux dans le cadre communal.Cette élection fléchée présente l’immense mérite d’introduire le débat intercommunal au cours des élections municipales. De la même manière, on peut souhaiter que cette désignation des délégués intercommunaux au scrutin fléché améliore considérablement la démocratisation de l’intercommunalité tant attendue par les citoyens ».

« En ce qui concerne le rapport entre les départements et les régions, rappelons la création des conseillers territoriaux dont l’intérêt manifeste n’aura échappé à personne. À partir du moment où les mêmes élus siégeront dans les deux assemblées, il est évident qu’ils auront toutes les raisons de ne pas traiter dans l’une ce qu’ils auront traité dans l’autre. En d’autres termes, ces élus auront de toute évidence la possibilité de substituer la cohérence à la concurrence, la complémentarité aux redondances fort coûteuses ».

« La question de la limitation des financements croisés prévue à l’article 35 méritait toute notre attention et a ainsi fait l’objet de nombreux débats. Elle entraînera de facto la limitation des instructions croisées : chaque dossier subventionné quatre fois a été instruit quatre fois au sein de quatre instances qui font le même travail. Comment ne pas se féliciter de cette mesure de simplification ? »

« Le mode de scrutin retenu –majoritaire à deux tours- présente le mérite que personne n’a contesté, celui de la lisibilité ».

« Cette étape importante dans les relations entre collectivités ne prétend pas pour autant constituer le parachèvement d’une réforme dont chacun sait qu’elle demeurera longue et difficile. Elle sera difficile parce qu’une longue tradition française ne s’accommode pas toujours facilement de réponses territoriales différenciées. Difficile aussi parce que la péréquation attendue est toujours celle, verticale, provenant de l’État et que les collectivités éprouvent parfois des difficultés à assurer la péréquation horizontale, c’est-à-dire la péréquation entre collectivités locales ».

« La présente réforme est une étape importante et nécessaire. C’est pourquoi le groupe UMP soutiendra le gouvernement et persistera à penser que cette réforme est bonne et va dans la bonne direction ».

¨ Bernard Derosier (député socialiste du Nord).

« Il faut simplifier le millefeuille ». De cette déclaration imagée du Président de la République, il ne fallait pas imaginer le désir d’une pâtisserie de meilleur goût, ni même une intention politique de bon aloi vis-à-vis de nos collectivités territoriales. Bien au contraire, nous devions comprendre qu’il fallait modifier le cadre institutionnel français pour que la gauche ne soit plus majoritaire dans les régions, dans les départements, dans les villes ».

« C’est là votre véritable objectif : servir vos intérêts partisans ».


« Pour l’atteindre tous les moyens ont été utilisés. Nous n’avons jamais obtenu de réponse de la part du gouvernement à des questions précises que nous lui avons posées tout au long du débat sur les atteintes graves que vous portez à la décentralisation et à la démocratie locale. En outre, ce qui illustre bien  votre méthode, c’est le dépôt d’amendements de fond à la dernière minute : l’un faisant de ce texte une loi électorale et l’autre, déposé à deux heures du matin, dans la nuit de mercredi à jeudi, sans aucune information préalable, visant à prévenir une annulation de la part du Conseil constitutionnel pour non-respect de la parité parmi les conseillers territoriaux ».

« Et pourtant, nous aurions pu nous retrouver pour élaborer ensemble une nouvelle étape de la décentralisation en organisant une meilleure répartition des compétences entre les trois niveaux d’administration territoriale. C’est là que se situait la priorité en matière de simplification ».

« Nous aurions pu ensemble préparer l’achèvement de l’intercommunalité, dispositif qui remonte à 1999, proposé par un ministre du gouvernement Jospin et combattu par la droite. Il est imparfait, certes, mais vous n’avez pas retenu nos suggestions pour que les EPCI qui rationalisent la vie communale soient des lieux de vie démocratique efficaces, respectueux des intérêts des citoyens de toutes les communes de France ».

« Au contraire, vous avez voulu rétablir la tutelle de l’État sur les élus locaux parce que, aujourd’hui, vous avez la charge de cet État qui devient de plus en plus un État-UMP ».

« Non contents d’étrangler financièrement les collectivités locales en prétextant la crise –elle a bon dos- vous portez un nouveau coup aux services publics de proximité assurés par les communes, les départements et les régions ».

« Reprenons les aspects de votre projet avec lesquels nous sommes en désaccord profond ».

« La création des conseillers territoriaux tend à affaiblir la démocratie locale. Leur nombre est désormais connu et, sur ce point, rien ne nous a été épargné. Il a fallu contraindre le gouvernement à respecter la compétence du législateur pour fixer ces règles affectant le fonctionnement des assemblées locales, alors que le même gouvernement avait pourtant envisagé de régler cette question au moyen d’une simple ordonnance. En définitive, c’est par un amendement, présenté à la sauvette, que cette précision a été intégrée au projet de loi ».

« En revanche, je n’ai pas entendu des défenseurs de cette réforme nous apporter la preuve que les 3 471 futurs élus seraient bien à même d’être effectivement présents dans deux assemblées délibérantes distinctes et que les relations de proximité entre les citoyens et ceux chargés de décider en leur nom ne seraient pas remises cause. Que dire des incroyables disparités démographiques entre les futures circonscriptions électorales des conseillers territoriaux tant elles sont considérables entre les régions et entre les départements ».

« Ensuite, ce projet de loi n’a cessé de varier sur les modalités de la désignation de ces futurs élus. Sur ce point comme sur d’autres, nous sommes en pleine confusion. Certes, le gouvernement a renoncé au scrutin à tour unique, mais la méthode utilisée est inacceptable sur la forme. Et je dénonce le cavalier que vous avez utilisé pour introduire ce dispositif dans un texte qui n’avait rien à voir avec le sujet ».

« S’agissant de la parité, l’amendement auquel je faisais allusion tout à l’heure est un cadeau empoisonné fait aux femmes qui aspirent à accéder aux fonctions électives. Sous prétexte d’intégrer les conseillers territoriaux dans le calcul du financement public des partis politiques, il exclut dans l’immédiat les femmes candidates de ce calcul complexe ; celles-ci devront attendre 2 020 pour espérer être prises en compte dans la détermination de ce financement ! »

« Plus de  femmes dans les conseils municipaux, nous dites-vous. Quel lot de consolation inacceptable. Tout à l’heure, Monsieur le secrétaire d’État Marleix dénonçait le fait que les socialistes n’avaient pas beaucoup de présidences féminines dans les régions, mais vous n’en avez aucune pour ce qui vous concerne ! »

« Enfin, après avoir annoncé la suppression de la clause de compétence générale dans le projet initial, laquelle a permis un aménagement du territoire digne de ce nom, vous la maintenez dans une formulation alambiquée ».

« Tant de recherches pour choisir la formule adéquate étaient bien inutiles, car la politique de compression des dotations de l’État aux collectivités locales menée depuis quelques années, conjuguée à la réduction de leurs ressources fiscales autonomes, contribue tout aussi efficacement à anéantir la capacité d’initiative des collectivités ».

« Telles sont toutes les raisons qui amènent aujourd’hui le groupe socialiste, radical citoyen et divers gauche à dire au gouvernement qu’il vient de porter un mauvais coup à la démocratie locale, à la démocratie tout simplement, donc à la République ».

¨ André Chassaigne (député de la Gauche démocrate et républicaine du Puy-de-Dôme).

« Le projet de loi de réforme des collectivités territoriales n’a malheureusement pas beaucoup fait parler de lui. Il conduira pourtant à un bouleversement complet de notre système institutionnel. C’est aussi un coup terrible contre les territoires pauvres et les zones rurales ».

« C’ est d’abord le délitement organisé de la démocratie locale. Notre réseau de communes, qui fait vivre la République et les services publics sur tout notre territoire, est en danger ! Les maires, élus préférés de nos concitoyens, voient leurs pouvoirs réduits au profit des intercommunalités désormais obligatoires, c’est-à-dire des regroupements décidés administrativement par le préfet et non sur la base de projets de territoires élaborés par les élus et les citoyens. Alors que la fonction de maire est mise en danger, ce projet de loi en crée une nouvelle : celle de conseiller territorial. Ces élus de cantons remodelés siégeront au conseil général et au conseil régional, cumulant ainsi deux fonctions tout en étant deux fois moins nombreux. C’est la fin de la proximité entre élus et citoyens. Le conseiller territorial ne pourra qu’être un professionnel de la politique, un élu technicien siégeant dans deux assemblées aux compétences différentes et dans l’impossibilité de conduire des politiques publiques librement choisies, symbole de la libre administration des collectivités locales. Ce nouvel élu bicéphale arrange bien l’UMP : il lui permet de renforcer son bouclier électoral, tout en renouvelant son plaisir à jouer une nouvelle fois avec les ciseaux ! »

« Outre ce redécoupage, ce projet de loi a été l’occasion, pour la majorité, de tester laborieusement différents modes de scrutin et d’imposer par cavalier le nombre de conseillers territoriaux affectés à chaque département. Le résultat est catastrophique : en supprimant le mode de scrutin proportionnel des élections régionales, il signe notamment la fin de la parité. Les femmes devront désormais se contenter des miettes : elles pourront siéger dans les conseils municipaux des villes de moins de 3 500 habitants et auront même le droit d’être suppléantes des futurs conseillers territoriaux, évidemment sans véritable statut ! Pour donner le change, le système de financement des partis politiques a été replâtré à la va-vite, jeudi dernier, à deux heures du matin. Le nombre de candidates femmes aux élections territoriales influera à la marge sur le montant de l’aide aux partis. Ce dispositif d’affichage qui existe déjà pour les législatives a pourtant fait la démonstration de son inefficacité ».

« Mais cette réforme des collectivités territoriales, c’est aussi un gigantesque cheval de Troie pour donner des parts de marché au secteur privé dans nos territoires. Tout d’abord le développement et l’aménagement  du territoire se feront de manière encore plus inégalitaire. Ensuite, les métropoles et les pôles de compétitivité draineront l’essentiel de l’activité, les subventions, les bonus de notation, les investissements, au détriment des territoires moins favorisés ou relégués. Enfin, les collectivités territoriales seront encore plus asphyxiées financièrement. Quant aux espaces ruraux, ils se trouveront progressivement privés de pouvoir, de représentation et de financement, ce qui accélérera leur désertification. Cette réforme est une mèche lente au bout d’un bâton de dynamite qui fera exploser nos institutions ! »

« Pour parachever l’ouvrage, la casse des syndicats de communes, comme la suppression de la clause de compétence générale, empêcheront les collectivités territoriales de répondre aux besoins des populations et de maintenir les services publics locaux. Les entreprises privées vont pouvoir s’installer sur les ruines du secteur public, en reprenant les seules activités rentables. À la clé, les inégalités territoriales exploseront en même temps que les prix. Avant même  d’avoir digéré les jeux en ligne, le MEDEF se délecte déjà de cette nouvelle manne ».

« Ce texte de loi provoquera aussi la saignée programmée de l’emploi public dans nos collectivités. Elles réalisent 73 % des investissements publics et emploient aujourd’hui un million 800 000 agents. Pour pouvoir diviser par deux le nombre d’agents de la fonction publique territoriale, la réforme organise une sorte de RGPP en promouvant les fusions et les mutualisations. Non seulement la réforme empêchera nos territoires de répondre à la crise et au chômage, mais elle les aggrave ».

« À l’heure où les associations locales et les défenseurs des services publics de proximité sont en état d’alerte dans toute la France, les députés de la gauche démocrate ett républicaine veulent dire avec force que les citoyens seront les premières victimes de ces réformes ».

« Nous voterons résolument contre ce texte et nous impulserons la riposte dans les départements et dans nos régions pour dire halte au massacre ! »

¨ François Sauvadet (député du Nouveau Centre de la Côte d’Or).

« Le débat a été certes très nourri, mais il laisse au groupe Nouveau Centre un goût d’inachevé et une pointe de regret. Un premier regret s’adresse à la gauche. Je déplore son attitude caricaturale. Laisser entendre aujourd’hui à nos compatriotes que tout va bien, qu’il ne faut pas changer, comme si se forger un avenir consistait à laisser en l’état l’enchevêtrement, l’empilement des collectivités, n’est pas très responsable. Je tenais simplement à vous le dire au terme de cette discussion. Laisser les choses en l’état ne constitue pas une réponse pour l’avenir ».

« Je pense aussi que l’émiettement  du pouvoir local n’est pas la reconnaissance ultime de son existence. Réfléchir, après la mise en œuvre de différentes étapes de la décentralisation, à une modernisation de ce système et à une efficacité beaucoup plus opérationnelle est, je le crois, pour nous qui assumons aussi des responsabilités locales, une exigence. Je voudrais redire devant la représentation nationale que le groupe Nouveau Centre considère qu’une réforme des collectivités est nécessaire, afin de mettre un terme à une situation devenue, pour nombre de nos compatriotes et d’élus locaux, tout à fait illisible. J’observe d’ailleurs que nous sommes de plus en plus sollicités pour faire de l’ingénierie, donc pour accompagner les élus locaux afin qu’ils s’y retrouvent. Rien que pour cela, nous devons avancer ensemble sur cette réforme ».

« Nous éprouvons aussi un goût d’inachevé, s’agissant de la forme. Je regrette que des questions cruciales pour l’avenir du pays aient été tranchées par le biais d’amendements déposés en dernière minute en commission des lois. Je déplore également qu’un certain nombre d’approximations et d’imprécisions aient troublé nos débats et les parlementaires, ce quoi a fait à certains moments, un peu désordre ».

« Sur le fond, le groupe du Nouveau Centre est favorable à la création du conseiller territorial. Nous étions même de ceux qui souhaitaient aller au-delà et organiser non seulement la proximité entre les électeurs, les pouvoirs locaux, mais également la fusion des départements et régions. Il y a là une perspective d’avenir. Reconnaissons que les strates sont trop nombreuses dans notre pays. Nous pensons cependant qu’afficher à l’occasion de cette réforme la réduction du nombre d’élus locaux comme une partie de l’alpha et de l’oméga de la réussite de la réforme n’est pas un très bon signal à donner, même s’il convient effectivement de veiller à assurer une efficacité accrue. Je pense, en effet, que cela relève davantage de l’aspect institutionnel que du nombre d’élus locaux. J’observe que nous avons tout de même progressé pendant ce débat. Nous voulions simplement connaître le nombre d’élus territoriaux dans chacune des régions et des départements. C’est un sujet essentiel. Le groupe Nouveau Centre – et cette idée était partagée par certains sur les bancs de l’UMP- tenait à s’assurer qu’il y ait, demain, une juste représentation des territoires et des populations ».

« Nous nous sommes faits les interprètes d’un monde rural qui ne voulait pas se voir infliger une double peine : la réduction de moitié des élus locaux et une rééquilibrage territorial démographique qui aurait pu entraîner l‘absence d’élus dans un certain nombre de  territoires ruraux. Le débat se poursuivra, mais la proposition du gouvernement est un bon signal. Il appartenait à la représentation nationale de se prononcer sur le nombre d’élus territoriaux. Je vous donne donc acte de ces avancées ».

« S’agissant de l’élection des conseillers territoriaux, proposer un mode de scrutin uninominal à deux tours par voie d’amendement est tourner le dos à un accord politique trouvé au Sénat, mais c’est aussi, je le dis, enterrer la parité et le pluralisme. Ce n’est le vote d’un amendement prévoyant une sanction financière qui règlera le problème de la parité. Si tel avait été le cas, nous en mesurerions aujourd’hui les effets. Je souhaite, en conséquence que le débat se poursuive au Sénat sur cette question de la parité et du pluralisme. Nous devons veiller aux aspects constitutionnels sur lesquels j’ai appelé, avec l’ensemble de mes collègues, votre attention pendant le débat ».

« Enfin, la véritable question que nous devons nous poser dans le prolongement des deux précédentes est de savoir si le texte résout le problème tant de fois souligné devant notre Assemblée de la complexité du millefeuille territorial et du foisonnement des compétences. En réalité, le texte est aujourd’hui quelque peu en retrait – et c’est un doux euphémisme- par rapport aux ambitions initiales du comité Balladur. La clause de compétence générale des départements et des régions est certes supprimée, mais les conditions dans lesquelles nous allons les mutualiser ont finalement été renvoyées à des  accords ultérieurs. Je souhaite en tout cas que nous avancions sur ce sujet ».

« .Le groupe du Nouveau Centre s’abstiendra sur ce texte. Ce n’est pas une porte fermée, car ce débat amorcé ici avec ses avancées et avec les perspectives pour les élus locaux qu’il nous faut clarifier, doit se poursuivre en deuxième lecture au Sénat. Je me réjouis que la procédure accélérée n’ait pas été engagée sur ce texte et je me félicite de cette volonté partagée.Je ne doute pas que nous pourrons avancer sur ce chemin ».

Le vote sur l’ensemble du texte.

Ce texte a connu un débat général initial de 19 heures, avec 120 orateurs inscrits. L’examen des articles et des amendements ont occupé plus de 50 heures (16 séances de l’Assemblée Nationale), alors que de très nombreux amendements (dont ceux préparés par l’ADELS/UNADEL) ont été abusivement écartés par le rapporteur, au nom de l’article 40 de la Constitution qui interdit de présenter un amendement entraînant un accroissement des dépenses publiques sans proposer des recettes correspondantes. En quoi la demande du maintien des Pays et/ou des Conseils de développement entraîne-t-elle des dépenses nouvelles ?

L’Assemblée Nationale a adopté, mardi 8 juin 2 010, en première lecture, la réforme des collectivités territoriales. Avec 276 voix contre 240, il s’agit d’un vote de justesse, le second vote le plus serré au Palais Bourbon depuis le début du quinquennat Sarkozy. Les observateurs considèrent ce résultat comme un revers pour le gouvernement qui avait pourtant fait d’importantes concessions.

Le texte a obtenu les seules voix de l’UMP. La gauche (PS, PC et Verts) a voté contre le texte. Le Nouveau Centre s’est abstenu. 41 voix du groupe UMP ont manqué, les villepinistes, mais bien d’autres, notamment celle de Marie-Jo Zimmermann, responsable du comité parlementaire pour la défense de la parité.

Ce résultat présage un vote encore plus délicat, fin juin, lors de la deuxième lecture sénatoriale. Il faut rappeler que l’UMP ne dispose pas au Sénat de la majorité à elle toute seule et qu’elle doit obtenir le ralliement des voix centristes pour faire passer le texte. Il faut donc s’attendre à de nouvelles concessions.

Cependant 14 articles sur 41 ont été adoptés dans la même version par les deux assemblées er peuvent apparaître comme définitifs, en particulier celui sur les pays (article 25) qu’il sera très difficile maintenant de faire bouger. Les débats porteront donc principalement sur les articles que l’Assemblée Nationale a modifié ou ajoutés par rapport à la rédaction sénatoriale.

Contenu du texte après les premières lectures du Sénat et de l’Assemblée Nationale.

1. La création des conseillers territoriaux.

Au nombre de 3 471, ces nouveaux élus remplaceront, en mars 2014, les 6 000 conseillers généraux et conseillers régionaux actuels.  Ils siégeront à la fois au conseil général et au conseil régional (article 1er A et 1er). Chaque département devra compter au moins 15 conseillers.

Après s’y être longtemps refusé, le gouvernement a fini par donner la liste des départements avec pour chacun d’entre eux le nombre de conseillers territoriaux. On la trouve en annexe du projet de loi, tel qu’il a été transmis par l’Assemblée Nationale au Sénat, pour la deuxième lecture (8 juin 2010) (article 1er ter nouveau). (On constate en effet que les départements les moins peuplés possèderont 15 conseillers territoriaux. Ce sont, le Territoire de Belfort (au lieu de 14 conseillers généraux), la Lozère (au lieu de 25 conseillers généraux), la Meuse (au lieu de 31 conseillers généraux),  l’Ariège (au lieu de 20 conseillers généraux), les Alpes de Haute-Provence (au lieu de 32 conseillers généraux) et les Hautes-Alpes (au lieu de 30 conseillers généraux). La proportionnelle démographique est naturellement impossible à appliquer, sinon les conseils généraux des départements les plus peuplés seraient pléthoriques et, surtout les conseils régionaux exploseraient, puisque tous les conseillers territoriaux siègent aussi dans les conseils régionaux. Voici quelques exemples dans les départements les plus peuplés : Gironde 79 conseillers territoriaux, au lieu de 63 conseillers généraux ; Haute-Garonne, 81 conseillers territoriaux, au lieu de 50 conseillers généraux ; Nord, 76 conseillers territoriaux, le même nombre que les 76 conseillers généraux ;  Bouches-du-Rhône, 75 conseillers territoriaux, au lieu de 47 conseillers généraux et  Rhône, 68 conseillers territoriaux, au lieu de 47 conseillers généraux.

Les effectifs des conseils régionaux s’en trouveront considérablement augmentés. Le conseil régional d’Alsace passera de 47 à 66 membres, celui d’Aquitaine de 85 à 211 membres, celui d’Auvergne de 47 à 144 membres, celui de Bourgogne de 57 à 135 membres, celui de Bretagne de 83 à 181 membres, celui du Centre de 77 à 172 membres, celui de Champagne-Ardennes de 48 à 138 membres, celui de Franche-Comté de 43 à 104 membres, celui de Languedoc-Roussillon de 67 à 164 membres, celui du Limousin de 43 à 96 membres, celui de Lorraine de 73 à 120 membres, celui de Midi-Pyrénées de 81 à 255 membres, celui de Basse-Normandie de 47 à 116 membres, celui de Haute-Normandie de 53 à 98 membres, celui du Nord-Pas-de-Calais de 113 à 136 membres, celui des Pays de la Loire de 93 à 170 membres, celui de la Picardie de 57 à 102 membres, celui de Poitou-Charentes de 55 à 120 membres, celui  de Provence-Alpes-Côte d’Azur de 123 à 224 membres et celui de Rhône Alpes de 157 à 286 membres. Le conseil régional de l’Ile-de-France aura 309 membres au lieu de 209.   Les parlementaires ont souligné que la taille des hémicycles actuels des hôtels de région ne permettait pas d’accueillir tant d’élus.

Cette création entraîne la disparition des cantons actuels et le gouvernement, par voie réglementaire, procédera au découpage des nouveaux cantons, en ayant promis le maximum de concertation avec les élus. La délimitation des cantons respectera les limites des circonscriptions législatives. Est entièrement comprise dans le même canton toute commune dont la population est inférieure à 3 500 habitants (article 1er quarter nouveau).

On peut penser que cette création est définitive, malgré les combats de la gauche contre elle, car elle dispose d’une majorité dans les deux assemblées.

Les conseillers territoriaux seront élus, tous les six ans, au scrutin uninominal majoritaire à deux tours. Les candidats ayant recueilli au moins 12,5 % des inscrits au premier tour pourront se maintenir au second tour (au lieu de 10 % actuellement pour les conseillers généraux) (article 1er B nouveau).Le Nouveau Centre s’est très vivement élevé contre le scrutin majoritaire à deux tours. C’est la principale raison pour laquelle il s’est abstenu sur le texte. Il y voit une grave menace pour le pluralisme, avec une volonté d’accentuer la bipolarisation. La difficulté pour les petits partis d’avoir des élus dans ce genre de scrutin obligerait le Nouveau Centre a rester dans le giron de l’UMP. L’enjeu politique est donc important : il en va de l’émancipation possible (et relative) du Centre par rapport au sarkozisme. Le Nouveau Centre dénonce aussi un effondrement de la parité. Les simulations montrent que le nombre d’élues pourrait tomber de 47 % dans les conseils régionaux actuels à 17 % de conseillères territoriales.

L’Assemblée Nationale a cependant voté un certain nombre de mesures destinées à favoriser la parité, en introduisant des sanctions financières pour les formations ne présentant pas suffisamment de candidates (précisément le système de financement public des partis a été modifié pour permettre de sanctionner les partis qui ne respecteront pas la parité). On continue de s’interroger sur l’efficacité d’un tel système, les mâles de la plupart des partis préférant payer une amende que de laisser leur place à des femmes. Le suppléant doit être d’un sexe différent de celui du titulaire et, dans tous les cas de figure (mort, démission, renonciation à cause du cumul…), le suppléant (la suppléante !) remplacera le titulaire (article 1 er quiquies nouveau).  Ce faisant, l’Assemblée Nationale a retiré, semble-t-il, l’un des motifs de saisine possible du Conseil Constitutionnel.

2.Élection et composition des conseils communautaires.

Les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes sont administrées par un organe délibérant composé de délégués des communes membres dans le cadre de l’élection municipale au suffrage universel direct pour toutes les communes membres dont le conseil municipal est élu au scrutin de liste, selon le système du fléchage (dit PML). Les autres EPCI (syndicats) sont administrés comme auparavant par des délégués des communes, élus en leur sein par les conseils municipaux (article 2).

En ce qui concerne la composition des conseils communautaires et la répartition des conseillers communautaires entre les communes, le Sénat, après une longue bataille a rétabli la priorité aux pactes locaux, c’est-à-dire l’arrangement négocié entre les communes associées, à la majorité qualifiée. Quatre limitations sont cependant rappelées : les communes doivent s’écarter le moins possible de la proportionnelle démographique qui demeure la règle de base ; chaque commune dispose d’au moins un siège ; aucune commune ne peut disposer de plus de la moitié des sièges ; le nombre total de sièges du conseil communautaire ne peut pas dépasser un plafond (10 % de plus que le nombre de sièges indiqués dans un tableau, au même article).

Cependant, si les communes n’arrivent pas à se mettre d’accord, elles appliqueront des règles très détaillées contenues dans l’article, sous l’étroite surveillance du préfet.

Une dérogation qui existait déjà pour les communautés urbaines est étendue aux métropoles : la fixation pour la plus grosse commune d’un nombre de sièges supérieur à la moitié des sièges de l’organe délibérant.

3. La création des métropoles.

Une nouvelle catégorie d’EPCI à fiscalité propre est créé : les métropoles. Elles regrouperont des communes d’un seul tenant et sans enclave représentant plus de 450 000 habitants (article 5).

La liste des compétences des futures métropoles est impressionnante : compétences de plein droit en lieu et place des communes membres, compétences de plein droit en lieu et place des départements (transport scolaires, routes, zones d’activités, promotion économique internationale), compétences que le département pourra déléguer par convention à la métropole ( action sociale, collèges, développement économique, tourisme, culture, équipements sportifs), compétences de plein droit en lieu et place des régions (promotion des activités économiques à l étranger), compétences que la région pourra déléguer par convention à la métropole (lycée, développement économique), compétences que l’État pourra déléguer aux métropoles (l’aménagement, l’entretien et la gestion des grands équipements et infrastructures).  Bien entendu le transfert des compétences entraîne le transfert des services et de leurs agents. D’une manière générale, la loi prévoit méticuleusement les transferts de charges et de ressources entre la région, le département ou les communes membres et la métropole.

Les métropoles bénéficieront du transfert de la Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties (TFPB). (Article 5 bis A) Elles disposent d’une  Dotation Globale de Fonctionnement (DGF).  Les communes ne fixeront donc plus le taux et ne percevront plus la TFPB. À la majorité qualifiée du conseil de la métropole et des conseils municipaux, il peut être décidé que la métropole perçoit la DGF des communes à leur place.

Les députés ont supprimé le pouvoir d’initiative du préfet dans la création des métropoles, via la procédure de fusion d’EPCI.

4. Création des pôles métropolitains.

Le pôle métropolitain est un nouvel EPCI. Il est constitué par un accord entre des EPCI à fiscalité propre en vue d’action d’intérêt commun et pour des EPCI de villes qui ne sont pas forcément jointifs. Les EPCI associés doivent former un ensemble de plus de 300000 habitants et l’un d’entre eux doit compter plus de 150 000 habitants (article 7). Il est possible de créer des pôles métropolitains transfrontaliers.

Le pôle métropolitain suivra les règles de fonctionnement du syndicat mixte.

Pour mieux différencier la panoplie des structures intercommunales destinées à l’urbain, le seuil pour créer une communauté urbaine passe de 500 000 à 450 000habiants ; le seuil pour créer une communauté d’agglomération est abaissé de 50 000 à 30 000 habitants, quand la communauté d’agglomération comporte un chef lieu de département (article 6 ter)..

5. Création des communes nouvelles.

Une commune nouvelle peut être créée en lieu et place de communes contiguës, à la demandes des conseils municipaux, à la demande d’un EPCI qui veut adopter cette formule, ou à l’initiative du préfet, mais avec l’accord de l’ensemble des communes concernées. (article 8).

Il faut de nombreux articles pour prévoir le statut, la mise en place, le fonctionnement, la fiscalité (DGF) des communes nouvelles. Il peut être décidé, au sein d’une commune nouvelle de « communes déléguées », avec un maire délégué et une annexe de la mairie.

6.La possibilité de fusion entre départements et entre régions.

Les départements d’une même région peuvent prendre l’initiative de leur regroupement.  (article 12) Un département et deux régions contigües peuvent demander une modification des limites régionales, visant à inclure le département dans le territoire d’une région qui lui est limitrophe. (article 12 bis). Les départements peuvent prendre l’initiative de leur regroupement avec la région (fusion d’une région et des départements qui la composent) (article 13 bis). Les régions peuvent prendre l’initiative de leur regroupement (article 13).

Tous les regroupements nécessitent l’accord des assemblées concernées et le soutien des populations (consultation des électeurs).

7. Le schéma départemental de coopération intercommunale.

Pour achever, simplifier et rationaliser l’intercommunalité, la méthode imposée par le texte est l’établissement d’un schéma départemental de coopération intercommunale (article 16).

Il commence par une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences pour tous les groupements existants, toutes catégories d’EPCI à fiscalité propre, syndicats, SCOT, Parc Naturels Régionaux et peut-être Pays (ces derniers ont été cités oralement par Alain Marleix, mais ne figurent pas dans l’article).

Il prévoit ensuite les modalités de rationalisation des périmètres : il peut proposer la création, la transformation ou la fusion d’EPCI, de syndicats de communes, de syndicats mixtes.

La loi énumère les orientations qui doivent être prises en compte par le schéma. Les EPCI doivent au moins regrouper 5 000 habitants (sauf dans les zones de montagne). Il faudra donc pousser un peu de force les EPCI plus petits dans les bras les uns des autres. Pour ce qui concerne l’urbain,il faudra assurer une meilleure cohérence spatiale entre les EPCI, les bassins de vie et les périmètres de SCOT.  Une meilleure intégration fiscale et une meilleure solidarité financière devront être recherchés.  La réduction du nombre de syndicats spécialisés et de syndicats mixtes doit être effectuée en cherchant à les faire entrer dans les périmètres des EPCI, ce qui permettra de les supprimer et de transférer leurs compétences aux EPCI.

La loi dit que le projet de schéma est élaboré par le préfet. Il est ensuite présenté à la commission départementale de la coopération intercommunale, c’est-à-dire aux représentants des élus. L’initiative semble donc revenir au préfet, mais le débat a  montré que la situation pouvait être plus ouverte et induire une véritable concertation. Déjà, dans certains départements, les élus se sont réunis pour faire des propositions au préfet, exprimer leur conception et ne pas se laisser imposer un schéma conçu par l’administration étatique. Mais de toute façon la commission départementale, les conseils municipaux et les conseils communautaires et syndicaux ne donnent que des avis. Le schéma est arrêté par décision du préfet. Il doit l’être avant le 31 décembre 2011 (article 17). Il sera révisé tous les six ans.

La mise en œuvre du schéma relève de l’autorité du préfet qui devra achever ce travail pour le 30 juin 2 013 (article 29).

Le schéma implique aussi l’achèvement de la carte intercommunale. Le préfet qui constate qu’une commune n’appartient à aucun EPCI, crée une enclave ou une discontinuité territoriale, rattache cette commune à un EPCI après avis de la commission départementale, du conseil communautaire et du conseil municipal. La commission départementale ne peut que proposer un rattachement alternatif. De toute manière la commune sera intégrée de force (article 18).

Les articles 29 et 30, fort longs et fort complexes  sont destinés à détailler des mesures transitoires pour l’achèvement et la rationalisation de l’intercommunalité.

8. Organisation et amélioration du fonctionnement de l’intercommunalité.

De très nombreux articles modifient de nombreux points du fonctionnement des structures intercommunales. Il n’est pas question de les détailler ici, à cause de leur longueur et de leur complexité. Ces modifications concernent principalement les syndicats de communes et les syndicats mixtes (article 21, 22,23, 24).

9. Suppression de la base légale des pays.

L’article 25 a été adopté par l’Assemblée Nationale dans le même rédaction que celle du Sénat. Cette rédaction est ambiguë. De nombreuses notes antérieures ont tenté d’éclairer la question (NOTE N° 6, NOTE N° 19, NOTE N° 22). La principale difficulté vient du décalage entre la lettre de l’article et les discours des représentants du gouvernement. Les pays pourraient continuer d’exister, sous une forme juridique peu claire et même continuer de signer de nouveaux contrats, alors que l’article semble dire le contraire, c’est-à-dire que les pays existants peuvent continuer de gérer les contrats antérieurement signés jusqu’à leur expiration. De nouveaux pays pourraient même être crées, sous une forme juridique peu claire (association, syndicats mixtes fermés), alors que l’article semble fermer cette possibilité.

En fait, il semble que la survie des pays qui auront perdu leur base légale dépendra essentiellement de la volonté des élus locaux, au premier chef desquels les élus régionaux qui désireront maintenir un soutien au développement territorial, en s’appuyant sur l échelle le réseau ; le savoir-faire et la plus-value des pays.

Le projet de loi est totalement muet en ce qui concerne les conseils de développement, aussi bien ceux des pays que ceux des agglomérations.

10. Modification de la composition de la commission départementale de la coopération intercommunale.

En parlant du schéma départemental de coopération intercommunal, nous avons vu que cette commission, en sourdine depuis plusieurs années, allait être réanimée. Sa composition va aussi être modifiée pour donner moins de place aux maires (40 % au lieu de 60 %) et plus de place aux présidents de communautés ( 40 % au lieu de 20 %) (article 26).

11. Transferts, mutualisation des services, unification des fiscalités pour renforcer l’intercommunalité.

Les articles 31 à 34 contiennent un très grand nombre de mesures destinées à encadrer le transferts de compétences entre les communes et les intercommunalités, entre les intercommunalités entre elles, et indiquer les conditions de transferts des services et des personnels  Tout ou partie des services peut être mutualisé entre plusieurs structures. C’est une partie du texte où l’on voit le mieux pointer la logique de la RGPP appliquée au local. Se doter de services communs, fusionner plusieurs services pour ne plus en constituer qu’un seul, multiplier les mises à disposition, les partages de locaux et de matériels, délivrer des prestations de services mutuels, sont autant de moyens dont on espère des économies de personnels et de coûts de fonctionnement.

12. Clarification des compétences des collectivités territoriales.

Voir aussi la NOTE N° 20. On est en présence du fameux article 35 de la loi. C’est celui qui a provoqué le plus de modifications entre les deux assemblées. Il a été totalement réécrit et plus que doublé de volume par la commission des lois de l’Assemblée Nationale (ou plutôt par son rapporteur Dominique Perben). Il apparaît qu’il tient maintenant lieu de loi sur les compétences que le gouvernement avait annoncée pour 2 011 et à laquelle il semble avoir renoncé.

La compréhension de cet article demande des bases juridiques solides.

Communes, départements et régions sont dotés de trois types de compétences.

Premièrement, les « compétences d’attribution exclusives ». La loi désigne un niveau de collectivité pour exercer exclusivement telle compétence : exemple, les collèges au département, les lycées aux régions. L’article précise que si une compétence a été attribuée au département ou à la région, l’autre collectivité ne pourra pas intervenir dans le même domaine. C’est une des mesures destinées à limiter les financements croisés.

Deuxièmement, les « compétences d’attribution partagées ». Elles n’étaient pas prévues dans le projet initial du gouvernement. Elles ont été obtenues à la suite du lobbying puissant des associations sportives et du lobbying, moindre, des associations culturelles. Ce sont des compétences d’attribution partagées entre plusieurs niveaux de collectivités locales. Celles-ci doivent passer entre elles des conventions pour arrêter la manière dont elles gèrent, dont elles se partagent, ces compétences. (Simultanément, à compter de 2 014 , le département et la région se mettent d’accord sur les délégations de compétences et la mutualisation des services. L’élaboration de cet accord qui sera renouvelé tous les six ans, après chaque élection générale des collectivités territoriales, constituera la première tâche principale des nouveaux conseillers territoriaux). Le texte dit exactement « qu’afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l’organisation des services des départements et des régions en encourageant leur mutualisation, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région peuvent élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un « schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services ». Il organise en conséquence les interventions financières respectives Ce schéma ne concerne pas que les compétences partagées. Il peut aussi prendre en compte  les compétences exclusives (article 35 bis). On est encore en plein dans la logique de la RGPP. Les compétences d’attribution partagées sont la culture, le sport et le tourisme. Voilà donc des domaines dans lesquels subsisteront des cofinancements négociés.

Troisièmement : ce qui reste de la « clause de compétence générale ». À compter du 1er janvier 2012, s’il n’y a pas eu d’attribution claire des compétences, la collectivité peut prendre l’initiative.  Le texte dit exactement que le département ou la région peut, en outre par délibération spécialement motivée  se saisir de tout objet d’intérêt départemental (ou régional) pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique. C’est une seconde ouverture obtenue surtout par les parlementaires centristes. Mais on craint que les préfets n’examinent de près ces délibérations, car la formulation leur permet de passer du contrôle de légalité à un contrôle d’opportunité, ce qui ferait revenir le droit à ce qu’il était avant la décentralisation.

Autre semi-ouverture : les financements croisés ne sont pas complètement supprimés mais limités par des mesures diverses et surtout par « la responsabilisation des maîtres d’ouvrage ». (article 35 ter). Le département « garant des solidarités sociales et territoriales », peut contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes et leurs groupements. La région peut contribuer au financement des « opérations d’envergure » ( ?) des départements, des communes et de leurs groupements  ainsi que des groupements d’intérêt public. Mais, la loi exige une participation minimale du maître d’ouvrage. Les communes de moins de 3 500 habitants et les EPCI à fiscalité propre de moins de 50 000 habitants devront apporter 20 % et ne pourront donc être subventionnés qu’à 80 %. Les communes de plus de 3 500 habitants et les EPCI à fiscalité propre de plus de 50000 habitants devront apporter 30 % et ne pourront donc être subventionnés qu’à 70 %. Ces pourcentages de subventions pourront être dépassés pour les investissements en matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments historiques.

D’autres restrictions sont apportées par la suite du texte. Pour faciliter le contrôle, toute délibération du département ou de la région tendant à attribuer une subvention à une autre collectivité s’accompagne d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les autres collectivités locales. Surtout, aucun projet ne peut bénéficier du cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordée par un département ou une région, sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants et les EPCI de moins de 50 000 habitants. (article 35 quarter). Autre moyen de contrôle : un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de l’exercice est annexé au compte administratif du département et de la région. (article 35 quinquiès).

Ces articles ont donné lieu à tant de discussions qu’on peut penser qu’ils sont loin d’être dans leur rédaction définitive.

Georges GONCHAROFF, 12 juin 2010.

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Une réflexion sur “Fin de la première lecture du projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales devant l’Assemblée nationale. Explications de vote (8 juin 2010)

  1. J’ai avant tout relever cette perle : Rappelons en outre que le projet prévoit l’élection directe, grâce au scrutin « fléché », des délégués intercommunaux dans le cadre communal. Cette élection fléchée présente l’immense mérite d’introduire le débat intercommunal au cours des élections municipales. (¨ Michel Piron (député UMP du Maine-et-Loire).

    Pour un peu il faudrait un scrutin « prendre un citoyen par la main » (avec l’air de la chanson « prendre un enfant par la main » d’yves duteil).

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