Le problème de la clarification des compétences des collectivités territoriales devant la commission des lois de l’Assemblée nationale (Article 35)

Il ne faut pas confondre cet article avec le projet de loi à venir, l’année prochaine, pour conclure  le train de lois portant sur la réforme des collectivités territoriales. Ce projet sera présenté par le gouvernement à la fin de l’année 2011 ( ?) et il portera sur la répartition des compétences. Ici, il ne s’agit que de fixer les principes généraux qui orienteront ce projet de loi.

Rappel : Texte initial de l’article 35 dans le projet du gouvernement.

« Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, une loi précisera la répartition des compétences des régions et des départements, ainsi que les règles d’encadrement des cofinancements entre les collectivités territoriales, en application des principes suivants :

–       la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ; dès lors que la loi a attribué une compétence à l’une de  ces collectivités, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité ;

–       la capacité d’initiative de la région ou du département ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu’elle est justifiée par l’intérêt local ;

–       lorsque, à titre exceptionnel, une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, la loi peut désigner la collectivité chef de file chargée d’organiser l’exercice coordonné de cette compétence ou de donner aux collectivités intéressées la faculté d’y procéder par voie de convention : la collectivité chef de file organise, par voie de convention avec les autres collectivités intéressées, les modalités de leur action commune et l’évaluation de celle-ci ;

–       la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales doit être limitée aux projets dont l’envergure le justifie ou répondre à des motifs de solidarité ou d’aménagement du territoire ; le maître d’ouvrage doit assurer une part significative du financement ».

L’article 35 dans l’exposé des motifs du projet de loi gouvernemental.

« La clarification des compétences exercées par les collectivités territoriales et l’encadrement des cofinancements sont aujourd’hui une nécessité. Tous les rapports consacrés au bilan de la décentralisation dressent le même constat, celui d’une grande confusion dans l’exercice des compétences. La plupart d’entre elles sont exercées de manière partagée par plusieurs collectivités territoriales et rares sont celles qui relèvent exclusivement d’une catégorie de collectivités. Cet enchevêtrement pénalise l’action publique locale et empêche le citoyen d’identifier clairement les responsabilités. Il nuit à la clarté des choix publics et rend difficile la maîtrise de la dépense publique locale.

Aussi, le gouvernement entend-il s’appuyer sur les préconisations de la mission temporaire sur l’organisation et l’évolution des collectivités territoriales présidée par le sénateur Claude Belot. Cette dernière a privilégié « la voie de la spécialisation de l’action des collectivités territoriales, fondée sur la prise en compte du principe de subsidiarité, tout en garantissant le respect des initiatives locales, nécessaires pour assurer l’adaptation aux spécificités des territoires ».


Ainsi, le projet prévoit que l’exercice de clarification des compétences et des cofinancements sera achevé dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi.

Ce chantier sera engagé sur la base de principes clairs fixés par le projet de loi :

-la loi attribue des compétences à la région et au département qui sont, en principe, des compétences exclusives ;

– dès lors que la loi a attribué une compétence exclusive à une collectivité, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité ;

– le département et la région se voient reconnaître une capacité d’initiative qui ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante et qui doit être justifié par un intérêt local ;

– à titre exceptionnel, l’exercice d’une compétence peut être partagée entre plusieurs collectivités territoriales. La loi peut alors désigner une collectivité chef de file ou laisser le soin aux collectivités intéressées de le faire par voie de convention.

En ce qui concerne les financements croisés, il convient d’instaurer la règle selon laquelle le maître d’ouvrage doit assurer une part significative du financement de ses investissements. Par ailleurs, les cofinancements doivent être limités aux projets dont l’envergure ou le montant le justifie ou répondre à des motifs de solidarité ou d’aménagement du territoire ».

L’article 35 dans l’étude d’impact (extraits).

« Les lois de décentralisation de 1982 et 1983, ainsi que la loi sur les responsabilités locales du 13 août 2 004 avaient, en particulier pour objectif de donner aux collectivités locales des compétences propres, distinctes de celles de l’État et d’assurer ainsi un meilleur équilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire.

Depuis le début du mouvement de décentralisation, des lois portant sur des domaines et compétences les plus diverses se sont accumulées. Parmi les textes majeurs, on peut citer les lois du 7 janvier et 22 juillet 1983, sur la répartition des compétences (Acte I de la décentralisation), la loi du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, la loi du 13 décembre 2 000, relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) et la loi du 13 août 2 004 qui prévoit d’importants transferts de compétences au profit des différentes collectivités territoriales (Acte II de la décentralisation). Par ailleurs, de nombreux textes sectoriels ont introduit des compétences nouvelles en fonction des besoins. Aujourd’hui, un premier recensement des sources juridiques traitant des compétences des collectivités territoriales fait apparaître que plus d’une quinzaine de codes sont concernés.

La succession des textes a conduit à un enchevêtrement des compétences. L’objectif de constitution de blocs de compétences pour chaque catégorie de collectivités territoriales n’a pu être pleinement réalisé, même si s’est dessiné peu à peu un paysage où les rôles des uns et des autres se sont construits autour de la proximité pour les communes, du social pour les départements et  de l’action économique et  de l’aménagement du territoire pour la région.

L’émergence de la notion de « clause de compétence générale » se fonde sur la base de dispositions législatives (le conseil municipal gère par ses délibérations les affaires de la commune ; le conseil général gère par ses délibérations les affaires du département, le conseil régional gère par ses délibérations les affaires de la région) et sur la base d’une jurisprudence qui a consacré une capacité à agir aux collectivités territoriales, sous réserve que la loi n’ait pas expressément attribué cette compétence à une autre collectivité et qu’elle puisse justifier d’un intérêt public local. En effet, toute collectivité territoriale, peut agir au-delà des compétences dévolues expressément par la loi, dans les domaines où elles peuvent justifier l’existence d’un « intérêt public local ».

Aujourd’hui les divers domaines dans lesquels les collectivités se partagent leurs compétences ne sont pas toujours juridiquement fixés et établis de façon précise. De nombreux domaines voient l’intervention de plusieurs catégories de collectivités, tels que le développement économique, les transports, l’habitat, le tourisme, etc…

Les choix des élus ne sont pas facilités par cette situation où les sollicitations peuvent être nombreuses. Elle ne permet donc pas d’assurer une maîtrise optimale des dépenses publiques.

Les différentes formes de contractualisation, nécessaires pour mener des politiques publiques de plus en plus complexes et des projets de plus en plus lourds, engagent d’ailleurs le plus souvent à élaborer des plans de financement où figurent plusieurs financeurs. Cela mobilise plusieurs acteurs pour un rapport coût/efficacité discutable.

La quasi-totalité des politiques publiques fait l’objet de financements ou d’interventions croisées entre les acteurs publics et ce du fait des compétences conjointes entre les différentes collectivités. Cette situation comporte un risque de dispersion des ressources et de dilution de la capacité d’intervention des collectivités, ce qui peut rendre difficile la maîtrise de la dépense locale.

La réorganisation de ces compétences territoriales a été évoquée dans plusieurs rapports tels que, pour citer les plus récents, le rapport Richard, en décembre 2 006, le rapport Lambert de novembre 2 007 ou encore le rapport Warsmann d’octobre 2 008. Tous vont dans le sens d’une demande de remise en ordre des interventions des collectivités territoriales soit par une clarification des compétences soit par un encadrement des cofinancements.

Le comité pour la réforme des collectivités locales a recommandé la limitation du recours à « la clause de compétence générale », un meilleur partage des compétences entre catégories de collectivités et l’attribution exclusive à une seule catégorie de collectivité pour l’essentiel des compétences.

L’étude d’impact cherche ensuite à chiffrer, dans les budgets départementaux et régionaux, la part qui revient aux « compétences non exclusives ».

Pour les départements, les dépenses des « compétences exclusives » représentent 82% du budget. Ce sont les coûts des compétences attribuées et obligatoires (contraintes) des Services Départementaux d’Incendie et de Sécurité (SDIS), des collèges, de la prévention médico-sociale, de l’aide sociale (RMI,APA,RSA…) , des routes et des voiries, des transports. Les dépenses des « compétences non exclusives » représentent donc 18 % . Ce sont les dépenses de sécurité, hors SDIS, les dépenses d’enseignement hors collèges, la culture, la vie sociale (la vie associative, entre autres), la jeunesse, les sports, les loisirs, les réseaux et les infrastructures hors la voirie, l’aménagement et l’environnement, le développement économique.

Commentaire : Faire la chasse aux financements départementaux qui ne sont pas liées à des obligations légales, c’est atteindre tous les secteurs qui viennent d’être énumérés.

Pour les régions, les dépenses des compétences exclusives représentent 73 % du budget. Ce sont la formation professionnelle et l’apprentissage, les lycées, les transports. L’étude d’impact distingue une catégorie dite « des compétences intermédiaires ». « Il s’agit de compétences que la loi attribue aux régions, mais dont les contours sont très vastes et ne sont pas parfaitement délimités, et dans lesquelles les autres catégories de collectivités territoriales peuvent également intervenir ». On peut citer l’aménagement du territoire et le développement économique. Le coût des compétences intermédiaires représente 15 % des budgets régionaux. Les « compétences non exclusives » des régions représentent une dépense de 12%  de son budget. Ce sont les dépenses d’équipement, hors lycées, la culture, le sport, les loisirs, la santé et l’action sociale, l’environnement.

L’étude d’impact poursuit : « Les domaines dans lesquels les départements interviennent concurremment avec d’autres catégories de collectivités représentent près de 20% de la dépense et presque 11 milliards d’euros. Pour les régions, les dépenses dans le champ des compétences appelées « non exclusives » et « intermédiaires » représentent plus du quart de la dépense et presque 7 milliards d’euros. Ces chiffres permettent d’approcher le périmètre susceptible d’être concerné par une coordination des interventions de ces catégories de collectivités et par une démarche de clarification des compétences ».

L’article 35 après la première lecture sénatoriale. (en souligné les ajouts et modifications du Sénat)

« Dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la présente loi, une loi précisera la répartition des compétences des régions et des départements, ainsi que les règles d’encadrement des cofinancements entre les collectivités territoriales, en application des principes suivants :

–       la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi ; dès lors que la loi a attribué une compétence à l’une de  ces collectivités, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité ;

–       la capacité d’initiative de la région ou du département ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante, dès lors qu’elle est justifiée par l’intérêt local et motivée par une délibération de l’assemblée concernée ;

–       lorsque, à titre exceptionnel, une compétence est partagée entre plusieurs niveaux de collectivités, la loi peut désigner la collectivité chef de file chargée d’organiser l’exercice coordonné de cette compétence ou de donner aux collectivités intéressées la faculté d’y procéder par voie de convention : la collectivité chef de file organise, par voie de convention avec les autres collectivités intéressées, les modalités de leur action commune et l’évaluation de celle-ci ;

–       la pratique des financements croisés entre les collectivités territoriales est encadrée afin de répartir l’intervention publique en fonction de l’envergure des projets et de la capacité du maître d’ouvrage à y participer. Le département continuera à être identifié comme le lieu des politiques publiques de proximité et sera confirmé dans son rôle de garant des solidarités sociales et territoriales ».

L’article 35 et quatre articles additionnels en discussion devant la commission des lois de l’Assemblée Nationale.

Avant l’article 35.

¨ Bernard Derosier (député socialiste du Nord) présente un premier amendement, au nom du groupe socialiste, ainsi rédigé :

« La Conférence des collectivités territoriales réunit le Premier ministre, les ministres intéressés, les représentants des différentes catégories de collectivités territoriales et d’EPCI à fiscalité propre, ainsi que les présidents du Comité de finances locales et du Conseil supérieur de la fonction publique territoriale.

Elle se réunit au moins deux fois par an.

Elle est le lieu de la concertation, du dialogue, de la négociation et de l’élaboration des principes de la contractualisation entre les  collectivités territoriales et l’État.

Elle examine les projets de loi, ainsi que les documents relatifs à la position de la France sur les projets de normes communautaires, ayant trait à l’organisation, aux compétences et aux finances des collectivités territoriales.

Un décret en Conseil d’État détermine les conditions d’application du présent article ».

Le rapporteur (Dominique Perben, député UMP du Rhône) donne un avis défavorable.

L’amendement est rejeté par la commission.

¨ Bernard Derosier présente un second amendement au nom du groupe socialiste. Il est ainsi rédigé :

« Afin d’étudier et débattre de tous les sujets concernant l’exercice des compétences pour lesquelles une concertation est prévue par la loi et de tous domaines nécessitant une harmonisation entre les deux niveaux de collectivités, il est créé une instance de concertation entre la région et les départements, dénommée  Conférence des exécutifs.

Cette instance est composée du président du conseil régional, des présidents de conseils généraux, des métropoles, des communautés urbaines, d’agglomération, ainsi que des communautés de communes de plus de 50 000 habitants et, pour les autres communautés de communes, d’un représentant par département, élu par les présidents des communautés de communes de moins de 50 000 habitants.

La Conférence des exécutifs est présidée par le président de la région.

Elle peut, en tant que de besoin, constituer une commission permanente.

Elle peut associer à ses travaux, en tant que de besoin, le ou les représentants des organismes non représentés.

Elle organise la concertation entre ces membres dans un but d’harmonisation de leurs politiques et afin d’organiser les complémentarités entre elles.

Elle établit un schéma d’orientation de l’ensemble des politiques intéressant l’ensemble du territoire régional ou plusieurs départements, il coordonne les politiques, définit les « chefs de file » par projet ou ensemble de projets, pré pare les accords et les conventions à passer entre les acteurs, veille à la mise en place de « guichets communs » en matière de développement économique, d’aide à l’emploi, de bourses d études ou d’aide à la formation..

Elle constate le désengagement des collectivités dans leur domaine de compétence. Ce constat de carence autorise une autre collectivité qui entendrait se substituer au titulaire de la compétence à l’exercer à sa place.

Elle se réunit au moins deux fois par an sur un ordre du jour obligatoire pour délibérer sur les questions d’intérêt régional ou interdépartemental nécessitant une coordination des politiques des acteurs.

Chaque membre de la Conférence peut faire inscrire à l’ordre du jour de la plus prochaine réunion toute question de sa compétence dont il souhaite débattre ».

Le rapporteur donne un avis défavorable.

L’amendement est rejeté par la commission.

Article 35 (proprement dit)

¨ Patrick Braouezec député de la Seine-Saint-Denis, du groupe démocrate et républicain) présente un amendement tendant à la suppression de l’article 35.

Le rapporteur donne un avis défavorable.

L’amendement est rejeté par la commission.

¨ Dominique Perben, rapporteur, présente un amendement, réécrivant complètement l’article et ainsi rédigé :

I. Le code général des collectivités locales (CGCT- article L.3211-1) écrit : « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département ». L’article 35 modifie cette rédaction et écrit « Le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département dans les domaines de compétences que la loi lui attribue ».

Commentaire : On voit l’astuce rédactionnelle par laquelle une liberté générale se transforme en une liberté encadrée.

Le même article continue : « Il statue sur tous les objets sur lesquels il est appelé à délibérer par les lois et règlements, et généralement sur tous les objets d’intérêt général dont il est saisi ». Cette phrase est supprimée et est remplacée par : « Il peut, en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt départemental pour lequel la loi n’a donné compétence à aucune autre personne publique ».

Commentaire : C’est la nouvelle manière de définir la « clause de compétence générale ».

II. Un autre article du CGCT ( L.4211-1) écrit : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région ». L’article 35 modifie cette rédaction et écrit : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région dans les domaines de compétences que la loi lui attribue ».

Le même article du code continue : « Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l’aménagement se son territoire, pour assurer la préservation de son identité dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes ». Cette phrase est supprimée et remplacée par : « Il peut, en outre, par délibération spécialement motivée, se saisir de tout objet d’intérêt régional pour lequel la loi n’a pas donné compétence à une autre personne publique ».

L’article 35 abroge le troisième paragraphe du même article qui disait : « Il (le conseil régional) peut  engager des actions complémentaires de celles de l’État, des autres collectivités territoriales et des établissements publics situés dans la région, dans les domaines et les conditions fixés par les lois déterminant la répartition des compétences de l’État, des communes, des départements et des régions ».

III. Un autre article du CGCT ( L.433-1) est ainsi rédigé : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région. Il a compétence pour promouvoir le développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique de la région et l’aménagement de son territoire et pour assurer la préservation de son identité dans le respect de l’intégrité, de l’autonomie et des attributions des départements et des communes ». L’article 35 remplace ce paragraphe par le texte suivant : « Le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région dans les domaines de compétences que la loi lui attribue.

Il peut, en outre, par délibération spécialement motivée se saisir de tout objet d’intérêt régional pour lequel la loi n’a pas donné compétence à aucune autre personne publique ».

IV. Un autre article du CGCT ( L.1111-4) contient le premier paragraphe suivant : « La répartition des compétences entre les collectivités territoriales et l’État s’effectue, dans la mesure du possible, en distinguant celles qui sont mises à la charge  de l’État et celles qui sont dévolues aux communes, aux départements et aux régions, de telle sorte que chaque domaine de compétences, ainsi que les ressources correspondantes, soient affectées en totalité soit à l’État, soit aux communes, soit aux départements, soit aux régions ».

Commentaire : C’est l’article qui traditionnellement, depuis 1982,  traduit l’objectif de constituer des « blocs de compétences » propres à chaque niveau, et d’établir une coïncidence, à 100%, du décideur et du financeur.

L’article 35 conserve cette rédaction, mais ajoute deux nouveaux paragraphes.

« Les compétences attribuées par la loi aux collectivités territoriales le sont à titre exclusif. Toutefois, la loi peut, à titre exceptionnel, prévoir qu’une compétence est partagée entre plusieurs catégories de collectivités territoriales. Les compétences en matière de patrimoine, de création artistique et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions.

Lorsque la loi a attribué à une catégorie de collectivités territoriales une compétence exclusive, les collectivités territoriales relevant d’une autre catégorie ne peuvent intervenir dans aucun des domaines relevant de cette compétence ».

Commentaire : C’est une manière très puissante de limiter les financements croisés.

V. L’article 35 ajoute un nouvel article (L.1118-8) au CGCT. Il est ainsi rédigé :

« Une collectivité territoriale peut déléguer à une autre collectivité territoriale relevant d’une autre catégorie ou à EPCI à fiscalité propre tout ou partie d’une compétence dont elle est attributaire, qu’il s’agisse d’une compétence exclusive ou d’une compétence partagée.

Les compétences déléguées en application de l’alinéa précédent sont exercées au nom et pour le compte des collectivités territoriales délégantes.

Cette délégation qui s’exerce pour une durée limitée, est régie par une convention qui définit les objectifs à atteindre et les modalités du contrôle de l’autorité délégante sur l’autorité délégataire. Les modalités de cette convention sont précisées par un décret en Conseil d’État »

VI. « Les dispositions prévues aux I, II et III du présent article entrent en vigueur au 1er janvier 2012 ».

¨ Dominique Perben.

« Cet amendement vise à conférer une valeur normative aux dispositions de l’article 35 du projet de loi, afin de clarifier les règles générales applicables à la répartition des compétences entre les différentes catégories de collectivités territoriales.

Pour ce faire, il limite le jeu de la « clause générale des compétences » des départements et des régions aux seuls domaines de compétences dont la loi n’aura pas décidé l’attribution. À l’heure actuelle, ils sont encore nombreux.

L’amendement clarifie par ailleurs les règles de principe applicables aux situations de partage et  de délégations de compétences entre collectivités territoriales, tout en rappelant que les trois catégories de collectivités territoriales demeureront compétentes en matière de patrimoine, de création artistique et de sport. Une telle disposition devrait permettre d’apaiser beaucoup d’inquiétudes ».

¨ Bernard Derosier.

« L’amendement du rapporteur tend à bouleverser les intentions initiales du gouvernement qui avait prévu de se donner un an pour répartir les compétences entre collectivités. Pour notre part, nous avons toujours considéré qu’il aurait fallu commencer par là. Dans la mesure où l’amendement répond en partie – mais en partie seulement – aux préoccupations dans ce domaine, le gouvernement a-t-il abandonné définitivement l’idée de déposer son projet de loi ? »

¨ Michel Piron (député UMP du Maine-et-Loire).

« Je trouve pour ma part louable que la question soit réglée dans le cadre du projet de loi. Mais la rédaction de l’article 35 n’est pas tout à fait satisfaisante. Ainsi, lorsqu’on affirme que « la région et le département exercent, en principe exclusivement, les compétences qui leur sont attribuées par la loi », l’expression « en principe »suggère qu’il pourrait en être autrement en pratique. Je comprends toutefois qu’une certaine souplesse doive présider à la définition de ces compétences ».

¨ Emile Blessig ( député UMP du Bas-Rhin).

« Nous sommes tous demandeurs d’une clarification dans la répartition des compétences. Mais j’aimerais savoir si l’expression « création artistique » est plus restrictive que celle de « culture ».

¨ Alain Marleix (secrétaire d’État à l’Intérieur et aux collectivités territoriales).

« L’article 35 se limite à fixer certains principes pour clarifier la répartition des compétences entre collectivités. Tout d’abord, les compétences de la région et du département sont en principe exclusives. Ensuite, à titre dérogatoire, ces deux collectivités peuvent exercer des compétences partagées à condition qu’un chef de file soit désigné. Enfin, une capacité d’initiative est reconnue dans des situations non prévues par la loi dès lors que l’intérêt local le justifie.

Par ailleurs,l’article précise que la pratique des financements croisés entre collectivités territoriales est conditionnée à l’envergure du projet et à la capacité contributive du maître d’ouvrage.

Plutôt que d’ouvrir, en 2 011, un long et difficile débat sur la clarification des compétences des collectivités territoriales, le gouvernement préfère qu’un caractère normatif soit donné immédiatement aux dispositions de l’article 35. C’est l’objet de cet amendement ».

¨ Philippe Vigier (député du Nouveau Centre de l’Eure-et-Loir, rapporteur pour avis de la commission des finances de l’Assemblée Nationale).

« La commission des finances n’a pu se prononcer sur cet amendement. Son adoption aurait pour effet de faire tomber tous les autres amendements présentés sur l’article 35. Contrairement à l’article, l’amendement ne prévoit aucun encadrement de la pratique des cofinancements. Je déposerai donc un sous-amendement ».

¨Dominique Perben.

« J’ai moi-même déposé un amendement sur les cofinancements, mais son contenu s’inscrit dans la même logique que le vôtre. De son côté, le gouvernement propose un dispositif sur la maîtrise d’ouvrage. L’ensemble devrait permettre un encadrement à la fois pragmatique et rigoureux ».

La commission adopte l’amendement.

Cette adoption  entraîne l’abandon de 24 amendements qui portaient sur la première rédaction de l’article 35.

Article additionnel après l’article 35.

¨ Dominique Perben présente un amendement ainsi rédigé :

L’amendement ajoute un nouvel article (L.1111-9) au CGTT, ainsi rédigé :

« Afin de faciliter la clarification des interventions publiques sur le territoire de la région et de rationaliser l’organisation des services des départements et des régions en encourageant leur mutualisation, le président du conseil régional et les présidents des conseils généraux des départements de la région peuvent élaborer conjointement, dans les six mois qui suivent l’élection des conseillers territoriaux, un projet de schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services. Ce schéma prévoit les délégations de compétences de la région aux départements et des départements à la région. Il fixe les conditions d’organisation et de mutualisation des services.

Ce schéma porte au moins sur les compétences suivantes : développement économique,  formation professionnelle, construction, équipement et entretien des collèges et des lycées, transports, infrastuctures, voiries et réseaux, aménagement des territoires ruraux. Il peut concerner toute compétence exclusive ou partagée de la région et des départements.

Ce schéma est approuvé par délibérations concordantes du conseil régional et de chacun des conseils généraux des départements de la région.

Les compétences déléguées en application des alinéas précédents sont exercées au nom et pour  le compte des collectivités territoriales délégantes ».

¨ Dominique Perben.

« Cet amendement prévoit qu’en début de mandat,les conseils régionaux et généraux pourront élaborer un schéma précisant les compétences dont l’exercice est délégué à la région par le département, ou au département par la région. Cette souplesse me paraît en cohérence avec la création des conseillers territoriaux.

Cette organisation permettra de tenir compte des inégalités de la situation variable des collectivités, ainsi que de leurs moyens. Alors que nous risquons de connaître des années difficiles, la possibilité est ainsi donnée d’instaurer une forme de solidarité entre une région et les départements qui la composent ».

¨ Alain Marleix.

« L’amendement s’inscrit dans la logique du conseiller territorial ». Avis favorable.

La commission adopte l’amendement.

Deuxième article additionnel après l’article 35.

¨ Alain Marleix présente un amendement au nom du gouvernement. Il est ainsi rédigé :

L’amendement ajoute un nouvel article (L.1111-10) au CGCT, ainsi rédigé :

« Le département, garant des solidarités sociales et territoriales, peut contribuer au financement des opérations dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes et leurs groupements.

La région peut contribuer au financement des opérations d’envergure régionale des départements, des communes et de leurs groupements, ainsi que des groupements d’intérêt public.

Toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement assure une participation minimale au financement de ce projet.

Cette participation minimale du maître d’ouvrage est de 20 % pour les communes de moins de 2 000 habitants et pour les groupements de communes de moins de 20 000 habitants. Elle est de 30% pour les communes de plus de 2 000 habitants et pour les groupements de communes de 20 000 habitants et plus. Elle est de 50 % pour les départements et pour les régions.

Par  dérogation aux dispositions du présent article, les collectivités territoriales peuvent financer toute opération figurant dans les contrats de projet État-région et toute opération dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’État ou de ses établissements publics.

` Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’application du présent article.

Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2 012 ».

¨ PhilippeVigier, au nom de la commission des lois, présente un premier sous-amendement à l’amendement gouvernemental.

Remplacer les troisième et quatrième paragraphes de l’amendement par le texte suivant :

« Toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d’ouvrage d’une opération  d’investissement  assure une part significative du financement de ce projet, qui devra être une part majoritaire pour les agglomérations de plus de 50 000 habitants ».

¨ Philippe Vigier, au nom de la commission des lois, présente un second sous-amendement à l’amendement gouvernemental.

Remplacer les troisième et quatrième paragraphes de l’amendement par le texte suivant :

« Toute collectivité territoriale ou tout groupement de collectivités territoriales, maître d’ouvrage d’une opération d’investissement assure une part significative du financement de ce projet. Elle est de 50 % pour les collectivités locales et les groupements de collectivités territoriales de plus de 50 000 habitants ».

¨ Alain Marleix.

« Le rapporteur est partisan d’un encadrement strict du régime des cofinancements. Nous partageons son souci de rationaliser la dépense publique, mais sa proposition – interdiction de cumuler les subventions du département et de la région sauf pour les communes de moins de 3 500 habitants – nous semble trop contraignante, le seuil retenu étant relativement bas. Le gouvernement propose donc de son côté, de faire varier le niveau minimal de participation du maître d’ouvrage en fonction de la taille des collectivités.

En matière de financements croisés, les règles seraient les suivantes : le département pourrait contribuer au financement des projets locaux dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les communes ou leurs groupements ; la région pourrait participer au financement des opérations d’envergure régionale des départements, des communes et de leurs groupements,  ainsi que des groupements d’intérêt public.  Quant à la participation minimale du maître d’ouvrage, elle serait de 20 % pour les communes de moins de 2 000 habitants et pour les groupements de moins de 20 000 habitants, de 30 % pour les autres communes et groupements et de 50 % pour les départements et pour les régions. À titre dérogatoire, la participation serait de 20 % pour ce qui concerne les projets d’investissement en matière de renouvellement urbain et de rénovation des monuments classés, quelle que soit la collectivité maître d’ouvrage ».

¨ Philippe Vigier.

« Le gouvernement a compris que les financements croisés étaient indispensables, et je m’en réjouis. Mais son amendement impose systématiquement à la collectivité maître d’ouvrage de fiancer plus de la moitié  de l’équipement, ce qui revient à traiter de façon égale une ville de 2 500  habitats et une ville en comptant un million. Mes sous-amendements prévoient donc que la part des cofinancements ne peut dépasser 50 % que lorsque le maître d’ouvrage est une commune ou un groupement de communes de plus de 50 000 habitants.Pour les autres collectivités territoriales, la part du financement apporté par le maître d’ouvrage devrait seulement être significative ».

¨ Jean-Luc Warsmann (député UMP des Ardennes, président de la commission des lois).

«  Je suggérerais plutôt la phrase suivante : « Elle est de 50 % pour les collectivités territoriales et les groupements de collectivités territoriales de  plus de 50000 habitants », ce qui inclut les départements et les régions ».

¨ PhilippeVigier accepte de rectifier son amendement en ce sens.

Le premier sous-amendement de Philippe Vigier est retiré.

La commission adopte le deuxième amendement rectifié de Philippe Vigier.

La commission adopte l’amendement gouvernemental ainsi sous-amendé.

¨ Olivier Dussopt (député socialiste de l’Ardèche).

« La semaine dernière, Michel Mercier (ministre de l’aménagement du territoire) a dit qu’il s’en tenait à un décret de 1 999 sur l’encadrement des cofinancements. Or ce décret prévoit que les cofinancements ne peuvent dépasser 80 %, mais ne fixe pas de seuil démographique. Un autre membre du gouvernement vient de faire voter une disposition différente. C’est dommageable.

Par ailleurs, alors que l’on nous avait annoncé un projet de loi sur la répartition des compétences entre collectivités territoriales, il paraît un peu cavalier de traiter une question aussi importante par amendement et sous-amendements à une heure tardive ».

¨ Dominique Perben dépose un nouvel article additionnel sous forme d’amendement.

Troisième article additionnel après l’article 35.

L’amendement ajoute un nouvel article (L.1611-8) au CGCT, ainsi rédigé :

« La délibération du département ou de la région, tendant à attribuer une subvention d’investissement ou de fonctionnement à un projet décidé ou subventionné par une collectivité territoriale ou un groupement de collectivités territoriales, s’accompagne d’un état récapitulatif de l’ensemble des subventions attribuées à ce même projet par les collectivités territoriales.

Aucun projet, décidé ou subventionné par un département, une région, une commune dont la population est supérieure à 3 500 habitants ou un groupement de collectivités territoriales ne peut bénéficier d’un cumul de subventions d’investissement ou de fonctionnement accordées par un département ou une région.

La délibération visée au premier alinéa est nulle lorsque l’état récapitulatif qui est annexé prévoit, au profit d’un même projet, un cumul de subventions contraires aux dispositions du présent article.

Par dérogation aux dispositions du présent article, les collectivités territoriales peuvent financer toute opération figurant dans les contrats de projet État-région et toute opération dont la maîtrise d’ouvrage relève de l’État ou de ses établissements publics.

Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2 012 ».

¨ Dominique Perben.

« Cet amendement vise à éviter qu’un projet local puisse bénéficier d’un cumul de subventions départementales et régionales, sauf dans le cas où la population de la commune maître d’ouvrage est inférieure à 3 500 habitants. Si nous voulons éviter que la région et le département ne soient systématiquement associés au financement d’un projet d’investissement, il est essentiel d’adopter cette règle ».

¨ Michel Piron.

«  Cette excellente proposition permettra en outre de ne pas instruire deux fois les mêmes dossiers ».

La commission adopte cet amendement.

¨ Dominique Perben présente un quatrième article additionnel à l’article 35.

Un article du CGCT (L.3312-3) dit :

« Le président du conseil général présente annuellement le compte administratif au conseil général qui en débat sous la présidence de l’un de ses membres, etc… ».

L’article additionnel introduit une nouvelle obligation rédigée de la manière suivante :

« Un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de l’exercice est annexé au compte administratif du département. Il précise, pour chaque commune, la liste et l’objet des subventions, leur montant total et le rapport entre ce montant et la population de la commune ».

Symétriquement, l’article additionnel poursuit, en référence à un autre article du CGCT (L.3211-4) :

« Un état récapitulatif des subventions attribuées au profit de chaque commune au cours de l’exercice est annexé au compte administratif de la région. Il précise, pour chaque commune, la liste et l’objet des subventions, leur montant total et le rapport entre ce montant et la population de la commune ».

Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2 011 ».

¨ Dominique Perben

« Il s’agit de renforcer la transparence de la procédure budgétaire applicable aux départements et aux régions en matière d’octroi de subventions aux communes ».

La commission adopte l’amendement.

¨ Pierre Morel-à-l’Huissier (député UMP de la Lozère) propose un amendement additionnel à l’article 35.

« Le préfet de région rend compte annuellement devant la Conférence des exécutifs (voir plus haut) des projets dont l’État ou un établissement public de l’État est maître d’ouvrage des cofinancements de la part des collectivités territoriales dont ceux-ci ont bénéficié ».

Le rapporteur donne un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

¨ Bernard Derosier propose un amendement additionnel à l’article 35.

Il est identique à l’amendement précédent. Il reçoit, comme lui, un avis défavorable. Il est rejeté par la commission.

¨ Bernard Derosier propose un amendement additionnel à l’article 35.

« En application de la loi relative au développement et à la protection de la montagne, dans un délai de deux ans après l’entrée en vigueur des dispositions prévues à l’article 35, un projet de loi fixant des mesures d’adaptation desdites dispositions à la spécificité de la montagne sera soumis au parlement, après consultation du Conseil national de la montagne ».

Le rapporteur donne un avis défavorable.

La commission rejette l’amendement.

La commission  des lois présente donc à l’assemblée plénière de l’Assemblée Nationale un texte entièrement nouveau, comportant un article 35 et quatre articles additionnels.

L’article 35 porte sur les principes généraux applicables à la répartition des compétences entre les collectivités territoriales et à l’encadrement des financements croisés.

L’article 35 bis crée un schéma d’organisation des compétences et de mutualisation des services de la région et des départements.

L’article 35 ter établit les règles générales applicables au financement de projets locaux par les régions et les départements, fixant la participation minimale des collectivités territoriales et de leurs groupements aux opérations d’investissement dont ils assure la maîtrise d’ouvrage.

L’article 35 quater organise la limitation du cumul des subventions départementales et régionales.

L’article 35 quinquies assure la publicité des subventions départementales et régionales au profit des communes.

Georges GONTCHAROFF, 23 mai 2 010.

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