Tout, tout, tout et même plus sur l’avenir des Pays et de l’intercommunalité

Compte rendu de la matinée du colloque de l’Association de Promotion et de Fédération des Pays (APFP), à Paris, le 18 janvier 2 011, et trois annexes concernant la CDCI et le SDCI.

 

Catherine SADON, directrice de l’APFP.

Elle expose la finalité de la journée. « Que faire dans un conteste incertain ? Les acteurs locaux ont besoin de clés pour pouvoir agir dans les mois qui viennent.  Des questions se posent immédiatement à propos de la composition de la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI). Puis, d’autres interrogations concernent l ‘élaboration et l’adoption du Schéma Départemental de Coopération Intercommunale (SDCI), d’ici la fin de l’année 2 011. Enfin, on se demande ce qui arrivera après 2 013, et particulier à propos des politiques de contractualisation avec les territoires, notamment les Pays. Comment seront réglés les problèmes des inter-Schéma de Cohérence Territoriale (inter-SCOT) ? Comment vont évoluer les prises en compte des services à la population ? D’autres interrogations du même type pourraient être posées sur d’autres thèmes.

Nous commençons la journée en affirmant fortement que les Pays ne sont pas morts ».

Eric LANDAU, avocat au barreau de Paris, docteur en droit public.

Il est chargé de traiter la question : « La CDCI, le SDCI : les conséquences de la loi sur les Pays ».

Il commence par affirmer également que « Les Pays ne sont pas morts, mais qu’ils vont devoir évoluer », et il leur promet « un bel avenir » !

Il commence par rappeler « les grandes bases de la réforme ».

« La réforme rassemble les collectivités en deux blocs : le bloc communes/ intercommunalités et le bloc départements/régions, essentiellement pour faire des économies. Cela n’est pas étonnant, car le comité Balladur, inspirateur principal de la réforme, était composé majoritairement de gens venant des finances. Comme on ne peut pas supprimer un niveau, on colle les collectivités deux à deux ».

Le bloc départements/régions est soudé par l ‘existence du conseiller territorial, par la suppression, pour les deux niveaux, de la clause de compétence générale, par la mise en cohérence des compétences et par la mutualisation des services, première tâche de conseillers territoriaux, dès leur élection, en 2 014. La fusion des départements et de la région dans laquelle ils se trouvent est même prévue, comme stade ultime de l’intégration. L’Alsace a commencé des négociations dans ce sens ».

« Le bloc communes/intercommunalité va être restructuré par la tentative de fusion des communes, au travers des « communes nouvelles », par l’achèvement de la carte intercommunale et par la rationalisation de la carte des intercommunalités (chasse aux petites communautés, redécoupage des périmètres, suppression de 50 % au moins des syndicats »).

« Un très fort pouvoir est donné aux préfets pour restructurer l’intercommunalité aux forceps. 2 011 est en principe une année de concertation, mais sous l’initiative et la forte impulsion des préfets. La CDCI ne pourra modifier les projets préfectoraux qu’à une majorité des 2/3, ce qui suppose un immense travail de lobbying. Si la CDCI n’adopte pas le schéma dans les délais requis, le préfet l’arrêtera seul. De 2 011, au 1er juin 2 013, on peut noter les phases successives de montée en puissance du pouvoir des préfets, qui reçoivent « des pouvoirs spéciaux ». Bien entendu, le gouvernement affirme que le travail des préfets sera « intelligent » et « sans arrière pensée partisane ».

« L’élection des élus communautaires au suffrage universel direct, par le système du fléchage sur les listes municipales, renforce l’imbrication de la commune et de l’intercommunalité, dans la mesure où l’élection intercommunale ne fait pas l’objet d’un scrutin séparé.  L’abaissement prévu du seuil d’application du scrutin municipal de liste jusqu’aux communes de 500 habitants (au lieu de 3 500) introduira le débat politique partisan dans les petites communes, dans l’optique d’une accentuation de la bipolarisation ».

Les réformes financières (Taxe Professionnelle et réforme de la Dotation Globale de fonctionnement (DGF) attendue pour 2012) introduisent d’autres incertitudes ».

« En définitive, il s’agit de mettre les collectivités territoriales en rang par deux sous l’autorité jacobine des préfets ».

La deuxième partie de l’exposé d’Eric Landau porte sur l’avenir des Pays.

« Le Pays est mort. Vive le Pays. Pourquoi le Pays qui semble promis à une disparition peut connaître une résurrection ? La gestion des compétences d’aménagement de l’espace à grande échelle reste plus que jamais d’actualité. Cette gestion se fera sur la base de concertations, mais avec des modalités différentes de celles prévues par la loi Voynet de 1999. Une concertation plus ascendante que descendante s’esquisse et est « dans le vent ». Ces compétences contractuelles associées aux SCOT marquent de nouvelles politiques. Il faut noter à quel point l’élaboration des SCOT a beaucoup amélioré le débat politique local ».

« Quels sont les cas de figures ?

–       des communautés de communes ont fusionné ou sont en cours de négociation pour fusionner sur le périmètre d’anciens syndicats de Pays. On peut citer l’exemple du Grésivaudan, ou du Pays de Lacq et, dans une moindre mesure du Pays de Bitche. En quelque sorte, le Pays a accouché d’une autre structure qui perdurera. Le Pays peut alors être considéré comme un intégrateur de communautés : la construction du Pays continue donc par d’autres moyens ;

–       des syndicats mixtes ouverts ou fermés de Pays, ont vu leurs compétences s’accroître au fil du temps. Les consensus se sont approfondis autour de la notion « d’intérêt commun ». Cet outil largement accepté peut être pérennisé, sous réserve de redéfinir ses compétences. Il faut plus s’attacher aux compétences contractuelles qu’aux compétences délégataires ».

« Cette question est rendue plus complexe par l’intégration des syndicats aux communautés. Les anciens Schéma départementaux de Coopération intercommunale étaient très souples. Ils ne contraignaient personne. Ils se résumaient le plus souvent à une compilation de l’existant. Au contraire, les nouveaux SDCI se basent sur une véritable réflexion approfondie sur les découpages territoriaux et sur la pertinence des structures intercommunales existantes. Les experts des préfectures travaillent actuellement sur cette question, pour donner aux préfets un temps d’avance sur les élus. Les préfets ne communiqueront vraisemblablement leurs projets de restructuration qu’au lendemain des élections cantonales qui verront l’achèvement de la composition de la CDCI ».

Troisième aspect de l’exposé : quelles sont les structures qui porteront les Pays pour qu’ils aient un avenir ?

–       « on peut imaginer « une grande communauté », résultant de la fusion de plusieurs petites pour atteindre l’échelle des Pays. Les compétences sont celles définies pour les communautés. La mutualisation des moyens et des services aura intérêt à être accentuée ;

–       on peut imaginer un Pays porté, comme un certain nombre de Pays actuels, par un syndicat mixte fermé, dont les compétences sont « à la carte » ;

–       on peut aussi imaginer un Pays porté par un syndicat mixte ouvert, dont les compétences sont aussi à la carte, mais qui n’a pas une fiscalité aussi avantageuse (perte de la fiscalité propre et du Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA). Il y aurait donc intérêt à transformer les syndicats ouverts en syndicats fermés, c’est-à-dire à transformer les adhérents qui ne sont pas des collectivités territoriales en « partenaires associés ». On bénéficierait ainsi d’une structure qui serait à mi-chemin entre une Société Coopérative Locale et une Société d’Économie Mixte, c’est-à-dire encore à mi-chemin entre le public et le privé ».

« Beaucoup de Pays ont eu l’intelligence de s’emparer de la compétence SCOT, en prenant la forme d’un Syndicat Mixte Ouvert. Un débat juridique complexe, et encore sans conclusion, a lieu à ce sujet. L’État est très réticent devant la forme du Syndicat Mixte Ouvert, jusqu’à dire qu’il ne devrait pas avoir le droit de porter un SCOT. Des juristes contestent cette interprétation restrictive, puisque le Syndicat Mixte Ouvert peut prendre des compétences à la carte. Il semble cependant plus prudent de se transformer en Syndicat Mixte fermé, dans lequel les membres qui ne sont pas des collectivités territoriales ne sont plus des adhérents, mais seulement des partenaires associés ».

« Il faudrait aussi approfondir la question des Pays renaissant sous forme de métropole ou de « pôle métropolitain ». Les métropoles, en définitive ne sont pas beaucoup plus que des communautés urbaines légèrement améliorées depuis que le Parlement leur a refusé l’intégration fiscale ».

Mini-débat.

Catherine SADON.

« Il faut tout de même rappeler que la catégorie juridique des Pays a été supprimée. L’intervenant n’a pas du tout parlé des Pays qui ont choisi la forme juridique d’une association. Actuellement, 51 % des Pays sont supportés par des Syndicats Mixtes, 34 % des Pays sont supportés par des associations et le solde par des Groupements d’Intérêt Public (GIP) »

« Quelles seront les conditions de survie des Pays qui ont choisi la forme associative ? »

« Sur la question des Syndicats Mixte Ouverts ou Fermés, les interprétations sont différentes au sein même de l’appareil d’État, entre le ministère de l’Intérieur et le ministère de l’Écologie. Les Parcs Naturels Régionaux (PNR) sont organisés sous forme de Syndicats Mixtes Ouverts et ils ont bien le droit de conduire des SCOT. Pourquoi pas les Pays ? »

Eric LANDOT.

« La renaissance des Pays dépend de trois facteurs :

–       leur présence sur de grands territoires, actuellement le plus souvent inter-communautaires ; si les communautés s’agrandissent se pose alors le problème de la coïncidence de leur périmètre avec celui des Pays ; c’est donc poser la question de « l’interterritorialité ;

–       leur capacité à mener des concertations les plus larges possibles (la vitalité des « conseils de développement » dont personne ne parle, devient alors très importante) :

–       leur faculté juridique de porter des SCOT.

« Sur ces trois aspects, il faut avoir conscience des faiblesses et des limites de la forme associative quand les élus locaux n’en sont pas intimement partie prenante, pour ne pas être accusés de gestion de fait ».

Quelqu’un de Basse-Normandie pense qu’il faut poser comme question majeure celle de l’avenir de la contractualisation avec les territoires.  Il s’agit aussi bien des contractualisations avec l’État que des contractualisations avec les régions. C’est la contractualisation qui permet aux territoires de projet d’exister, parce que les projets trouvent des débouchés de reconnaissance et de financement. De même, l’existence d’enveloppes pour financer les projets suscite l’élaboration de ces derniers.

L’État remet en cause ce système qui marche bien, depuis assez longtemps et le remplace par des « appels à projets ». Les régions ont tendance à en faire autant. On remplace alors un esprit de solidarité territoriale par un esprit de compétition entre les territoires.

Il faut aussi poser la difficile question du « périmètre pertinent », périmètre qui peut être différent selon les types de projets.

Eric LANDAU ajoute qu’il ne faut pas oublier les contractualisations avec les départements.

Catherine SADON s’interroge : les Pays font-ils partie du travail de la CDCI pour aboutir au SDCI ?  Il faut certainement distinguer les Pays selon leur statut juridique : ceux qui sont en syndicat mixte seront certainement pris en compte dans l’évaluation. Mais ceux qui sont en GIP ou en association ?

Eric LANDAU précise que la question est aussi de savoir si les Pays en forme associative seront reconnus comme aptes à entrer dans une contractualisation.  Les Pays peuvent-ils être reconnus comme « des coordonnateurs des politiques sectorielles » ?

Quelqu’un de Bourgogne pose la question des Pays à cheval sur plusieurs arrondissements (voire sur plusieurs départements et plusieurs régions). Est-il prévu de maintenir cette souplesse ?

Par ailleurs, il faut affirmer avec force que les évolutions actuelles conduisent, hélas, à une perte de la logique de projet territorial. C’est cela qu’il faut dénoncer et contre cela qu’il faut agir.

Eric LANDAU pense en effet que le sens de notre action est de garder les Pays dans la logique de la loi Voynet, quel que soit leur statut juridique : des espaces de concertation et de contractualisation pour porter un projet global de territoire.

Il informe que les intercommunalités interdépartementales et même interrégionales pourront continuer d’exister.

Georges GONTCHAROFF (ADELS et UNADEL) rappelle que les Pays les plus anciens et les Pays en « préfiguration » ont toujours préféré la forme associative, marquant mieux le caractère d’auto-organisation des forces vives d’un territoire. Dans un second temps, beaucoup de Pays étaient supportés par deux structures, en relation dialectique complexe : une association de Pays, rassemblant les représentants de « la société civile », et un syndicat, rassemblant les élus. Puis, avec les lois Pasqua et Voynet, les Pays ont eu tendance à s’institutionnaliser plus fortement et à privilégier des formes juridiques plus publiques que privées. Il ne faudrait pas que les évolutions actuelles nous obligent à faire disparaître le support associatif, n’en déplaise aux élus.

Les Pays, ce sont aussi les « conseils de développement » dont la loi ne parle pas et dont d’ailleurs on parle peu. On sait que dans la majorité des cas, ils déplaisent aux élus qui les ont souvent mis en sourdine après l’adoption du projet de territoire.  Comment maintenir des formes de démocratie participative sur les territoires ?

Les Pays ce sont des ingénieries, souvent jeunes et novatrices, captatrices de contrats, intellectuels collectifs donnant des idées aux décideurs. Le débat parlementaire montre à quel point les élus, de droite comme de gauche, les intégreraient volontiers aux communautés. Comment réfléchir à l’avenir des ingénieries de Pays ?

Les Pays contractualisent des projets sectoriels et des projets globaux, mais leur sens premier est de mettre en cohérence les projets sectoriels pour construire un projet global. Ne plus financer, par contractualisation, que des projets sectoriels constituerait une terrible régression.

Une autre question est de savoir si les Conseils régionaux, financièrement étranglés, sont prêts à prendre le relais du désengagement de l’État. Dans la configuration politique actuelle, la réponse est essentiellement entre les mains du Parti Socialiste.

Michel PÉRALDI Il est évident que le gouvernement va fixer aux préfets des obligations de résultat. Les préfets voudront les obtenir dans les plus brefs délais et peuvent même accélérer le calendrier prévu par la loi et par la circulaire du ministère de l’intérieur. Des schémas bâtis et négociés à la hâte risquent d’aboutir au Plus Petit Dénominateur Commun et de sacrifier la réflexion relative aux projets de territoire.

Peut-on être optimiste à propos de l’attitude des régions ? Celles-ci ont absolument besoin d’interlocuteurs portant des territoires infra-régionaux. Elles chercheront à conforter ces interlocuteurs, mais en auront-elles les moyens budgétaires ?

La métropolisation et le «tout métropole » sont de toute évidence dangereux pour le monde rural, et donc pour l’avenir de beaucoup de Pays.

Les collectivités territoriales subissent un double étranglement : juridique et financier. Ce n’est pas joyeux pour l’avenir.

Eric LANDAU insiste encore sur l’importance capitale pour l’avenir du financement de la contractualisation.

Le mouvement des Pays avait « allumé la flamme » du développement local et de la démocratie participative. Il ne faudrait pas que le développement soit réduit à ses aspects juridiques et technocratiques.

Il ne faudrait pas non plus réduire le développement local à la gestion de services à la population. On y perdrait l’essentiel, c’est-à-dire la logique de projet.

Jean-Marie NAEL (Directeur des études « Service analyses territoriales et développement durable » à la préfecture de la Manche) décrit le processus qui a été engagé par les services de l’État dans le département.

« Par anticipation, la démarche a commencé très tôt. Elle a été annoncée aux maires dès le 27 juin 2 009. Elle a vraiment commencé au début 2 010. Il s’agit d’une commande du préfet à ses services.  Le but est « d’apporter un regard technique » objectif dans le débat. Il faut mettre à contribution tous les services de l’État dans le département pour faire progresser la réflexion sur ce qui existe et pour proposer les modifications qui feraient encore plus progresser l’intercommunalité.  « Il faut favoriser l’émergence d’une intercommunalité plus forte pour être plus efficace, d’une intercommunalité plus proche des territoires vécus par les habitants ».

Quel est le cadre de la réflexion ? « Premièrement, il faut s’appuyer sur la maille des EPCI existants et non sur la maille des communes. Deuxièmement, il ne faut pas sortir du département. C’est un net refus des structures qui seraient à cheval sur plusieurs départements. Troisièmement : dans le département prédominent les petites communautés de communes qui suivent le découpage cantonal. On trouve une sorte de « commune-canton » qui préfigure peut-être la « commune nouvelle » de la loi ».

« Nous nous sommes penchés sur le fonctionnement réel des territoires en faisant l’inventaire des « territoires vécus », en constatant que la coopération existe déjà entre les communautés (l’amorce d’une inter-territorialité »), et nous avons épluché les « problématiques communautaires ».

« Nous avons d’abord constaté une grande variété de situations particulières concernant le nombre de communes par communauté, les superficies, le nombre d’habitants, les compétences déléguées, la richesse fiscale… ».

« L’aspect positif est que l’esprit de clocher a pratiquement disparu devant l’esprit communautaire. Nous avons constaté un certain nombre d’actions exemplaires menées à l’échelle de l’intercommunalité, par exemple l’établissement de Plans Locaux d’Urbanisme (PLU) communautaires ».

« L’aspect négatif est la multiplication des syndicats mixtes dont le toilettage semble indispensable, la rédaction très approximative des compétences déléguées, entraînant un contentieux important. Les rédactions doivent absolument être harmonisées ».

« La fusion des petites communautés de communes s’amorce. Il est nécessaire d’identifier les « territoires de solidarité » qui permettraient d’agrandir les EPCI actuels ».

« L’incohérence des découpages est criante si l’on superpose par calques, comme nous l’avons fait, les EPCI actuels, les bassins de vie, les aires urbaines, les Pays, les périmètres des SCOT, les zones d’emploi, les basins d’habitat, les Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat (OPAH) intercommunales, les sous-bassins hydrologiques, les aires de captage de l’eau potable, les aires de traitement de l’assainissement, les aires de traitement et de stockage des déchets, le ramassage scolaire, et bien d’autres ressorts divers et variés ».

« La Manche est découpée en quatre très grands Pays : Le Pays du Cotentin comporte 205 communes ; le Pays de Coutances comporte 113 communes, le Pays de Saint-Lo rassemble 184 communes et le Pays de la Baie du Mont Saint-Michel, 184 communes. Le Parc Naturel Régional est à cheval sur les quatre Pays et sur deux départements. Le découpage des quatre SCOT est calé sur celui des Pays ».

« La constatation est aussi que les territoires pertinents pour gérer des actions sectorielles ne se superposent pas pour déterminer un territoire pertinent pour le global ».

« Notre conclusion est qu’il faut conjuguer quatre facteurs pour procéder à un redécoupage de l’intercommunalité : un facteur découle de la détermination des « intérêts communs » ; un facteur découle de la faculté à élaborer un projet commun ; un facteur est déterminé par les « jeu des acteurs », c’est-à-dire par les affinités possibles entre les décideurs et, en particulier, les décideurs politiques ; un dernier facteur dépend de la capacité du système à dégager de « l’énergie positive ».

« Nous avons fait notre travail de techniciens. La balle est maintenant dans le camp des élus ».

Emmanuel DURU (responsable des affaires juridiques et des questions institutionnelles à l’Association ses Communautés de France (ADCF).

« L’intercommunalité, c’est aujourd’hui 2 611 communautés, construites sur la base du volontariat des communes, avec l’aide de quelques carottes ; c’est 94,8 % des communes membres d’une intercommunalité ; c’est 89,1 % de la population. L ‘achèvement de la carte de l’intercommunalité, organisé par la réforme des collectivités territoriales, est dont déjà quasiment réalisé. Les communes isolées ne sont plus que très marginales ».

« On constate aussi la persistance de quelques enclaves (4 % des communautés) et de discontinuités territoriales (3 % des communautés). Le second objectif de la loi de réforme des collectivités territoriales qui est de supprimer ces anomalies est donc aussi presque atteint, avant la nouvelle intervention du législateur ».

« Il est vrai que les syndicats intercommunaux se sont beaucoup multipliés, il n’y a pas si longtemps. Ils sont actuellement environ 16 000, mais leur diminution a commencé depuis 1999.  Là encore l’exigence de la loi ne fait que prolonger un mouvement déjà largement amorcé ».

« La loi pose une question de « taille critique » des communautés. La circulaire du ministère de l’Intérieur aux préfets parle d’un seuil de 5 000 habitants, sauf situations particulières, notamment en zone de montagne. Actuellement 64 % des communautés de communes sont en dessous de ce seuil. Il existe 29 communautés de communes qui ne rassemblent que deux communes, mais 1/3 d’entre elles sont situées en Ile-de-France ».

« La superficie moyenne des communautés est de 200 km2. Le nombre moyen de communes par communauté est de 13 dans l’espace rural et de 14 dans l’espace urbain. 151 communautés ont moins de 5 communes, soit 14 % du total ; 709 communautés ont de 5 à 9 communes, soit 7 % du total ; 994 communautés ont entre 10 et 20 communes, soit 46 % du total ; 305 communautés ont plus de 20 communes, soit 14 % du total : il est vrai qu’il est très important de tenir compte de la densité démographique ».

« 28 % des communautés de communes ont moins de 1 000 habitants ; 36 % des communautés de communes ont entre 1 000 et 5 000 habitants ; 36 % des communautés de communes ont entre 5 000 et 10 000 habitants ».

« Les Commissions Départementales de Coopération Intercommunale (CDI) sont le plus souvent de belles endormies que cette loi se propose de réveiller. Elles doivent être recomposées « dans les trois mois qui suivent la promulgation de la loi », avec un plancher de 40 membres. Il semble que l’on n’ait pas pensé à l’échéance des élections cantonales qui empêchera de boucler la composition du collège de conseillers généraux dans ce délai. Les Assemblées Départementales de Maires jouent un très grand rôle dans la composition de la CDCI. L’Assemblée des Maires propose une liste au préfet si elle est parvenue à un consensus général.  Sinon en cas de candidatures dissidentes, des élections, par collège doivent être organisées. On discute pour savoir si c’est une composition résultant de la décision du préfet ou s’il s’agit d’une co-décision entre le préfet et les élus. Des débats ont lieu au sujet de la possibilité de présenter des candidatures isolées en dehors de listes complètes. On parle de mesures destinées à « écarter les candidatures fantaisistes ». On sait ce que cela veut dire. Un décret en Conseil d’État doit prochainement trancher cette question » (voir note N° 45).

« Au début, le calendrier gouvernemental prévoyait que la loi serait votée, au plus tard en juin, puis en septembre. Elle ne l’a été en réalité qu’en décembre 2 010. On a ainsi perdu 6 à 7 mois pour la concertation, puisque, en dépit du retard de la loi, le butoir du 31 décembre 2011 a été maintenu ».

« La loi comporte des sortes « d’indicateurs de rationalisation ». Le seuil plancher de 5 000 habitants pour les communautés constitue le premier indicateur qui ne subira de dérogation que dans les zones de montagne et dans quelques situations géographiques particulières.  La notion « d’unité urbaine », au sens de l’INSEE, sera beaucoup utilisée. Il faut la croiser avec les notions de « bassin de vie » et de « bassin d’emploi », et ce ne sera pas facile. Les textes parlent aussi de « solidarité financière », ce qui reste assez vague. S’agit-il d’associer des communes riches et des communes pauvres pour faire jouer de la péréquation par solidarité territoriale ?  L’objectif de réduction du nombre de syndicats (de moitié, voire des 2/3) reste majeur. On a aussi parlé de rationalisation des structures compétentes « en matière d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et des principes du développement durable ». Qu’est-ce que cela signifie exactement ? On rencontre là le périmètre de beaucoup de SCOT et, par conséquent de beaucoup de Pays ».

Georges GONTCHAROFF fait remarquer que notre réflexion est la plus faible sur l’organisation institutionnelle du « péri-urbain ». D’un côté, il y a les métropoles et les pôles métropolitains, en grande ambition expansionniste. D’un autre côté, il y a le rural sur une position défensive. Mais qu’en est-il de l’entre-deux ?  Beaucoup de communautés proches des grandes agglomérations se sont constituées sur le mode défensif. Quel est leur devenir ?

Il faut également intégrer à notre réflexion la question des Parcs Naturels Régionaux.

Un intervenant pense que « les choix stratégiques doivent se faire très vite ». « L’évolution de l’intercommunalité semble constituer le volet le plus consensuel de la loi, à côté de beaucoup d’autres sujets qui se sont révélés très conflictuels. Il est probable que si la gauche revient au pouvoir, elle ne remettra pas fondamentalement ce volet en cause, même si elle modifie quelques détails ».

Emmanuel DURU, en guise de conclusion, pense qu’il faut maintenant créer des structures nouvelles pour porter les Pays, en dehors de l’article 22 de la loi Voynet. « On a trop peu agi sur l’intercommunautaire ». « Les Pays ont été les victimes de l’effet d’annonce sur la simplification du mille-feuille, mais ils peuvent subsister sous d’autres formes juridiques. La loi de réforme des collectivités territoriales aura, sur ce point, peu d’effets sur le terrain ». « Il s’agit pour nous de valoriser les outils intercommunautaires et démontrer qu’il ne faut pas casser ce qui a bien marché jusqu’à aujourd’hui ». Les élus sont tout à fait capables d’adhérer à ce discours. « Plus que jamais, il faut faire des Pays des outils de coopération entre communautés ».

Catherine SADON, retient, en priorité, la question de la contractualisation après 2 013, c’est-à-dire après la fin des contrats actuels que la loi permet explicitement d’achever jusqu’à leur échéance. Les Pays de type associatif auront-ils encore les moyens de faire vivre des ingénieries importantes ? Les régions auront-elles les moyens de soutenir les Pays comme elles l’ont souvent fait jusqu’à présent ? Il ne s’agit pas seulement du financement des Pays au travers des contrats, mais aussi d’un financement de base qui permet de faire fonctionner l’appareil pérenne des Pays.

Emmanuel DURU estime que, dans la réforme de la Taxe Professionnelle le bloc commune/intercommunalité s’en sort beaucoup mieux que le bloc département/région. Ce sont surtout les départements qui sont frappés. La Contribution qui remplace la TP lui est souvent inférieure de 50 %. Les Dotations de l’État aux collectivités sont gelées pour trois ans. Où les départements et les régions trouveront-elles de l’argent pour financer le développement territorial ?

Annexe n° 1 : Étude de l’APFP sur les Schémas départementaux de la Coopération Intercommunale (SDCI).

Élaboration des SDCI.

Les SDCI seront élaborés par les préfets de départements, à leur initiative, avec des modes d’élaboration qui seront à la fois de « production conjointe » (selon les termes de la circulaire du 27 décembre 2 010, voir l’annexe 3) et de « concertation » avec les élus par le biais notamment de la CDCI.

Le SDCI sera ensuite soumis pour avis à la CDCI.

L ‘élaboration du SDCI se fera en quatre étapes :

–       Initiative : à la charge technique des services préfectoraux (voir ci-dessus l’exemple de la préfecture de la Manche), le projet sera présenté par le préfet à la CDCI. Cette présentation devrait avoir lieu dès le mois d’avril 2011. (Note GGF : Les préfets qui avaient déjà eu ce genre d’exercice à faire en 2006, ressortiront certainement les cartes de leurs archives, quitte à les actualiser. La circulaire du 27 décembre 2 010 donne, en annexe, la liste de tous les documents statistiques et cartographiques dont les services préfectoraux peuvent disposer).

–       Consultation : les communes et les structures intercommunales concernées par les évolutions contenues dans le projet de SDCI seront consultées. Il s’agit d’un « avis simple » (Note GGF : c’est-à-dire d’un avis que l’autorité qui décide n’est pas obligée de suivre, contrairement à ce que l’on appelle les « avis conformes ». On distingue en fait « les avis exprès défavorables » et « les avis exprès favorables »). Le silence gardé pendant les trois mois requis pour répondre, vaudra acceptation (Note GGF : que l’on appelle « avis favorable implicite ». Donc tous les avis des structures concernées devraient remonter vers le préfet et la CDCI pour le courant du mois de juillet 2 011)

–       Avis et amendements : après cette période la CDCI disposera de quatre mois pour formuler son avis et émettre des amendements. Pour pouvoir être opposés au projet du préfet, ces amendements « devront respecter les grands objectifs assignés par la loi » et être adoptés à la majorité qualifiée des deux tiers de la CDCI. (Note GGF : On distingue donc, à cette deuxième phase, « l’avis défavorable exprès » de la CDI, « l’avis favorable exprès », « l’avis favorable implicite », si la CDCI n’a pas rendu son avis dans les quatre mois, faute d’avoir pu s’entendre. Les modifications adoptées à la majorité qualifiée des 2/3 sont obligatoirement intégrées au SDCI. Elle constituent une sorte « d’avis conforme », c’est-à-dire qui qu’elles s’imposent au décideur. Nous sommes donc, théoriquement, courant novembre 2011).

–       Adoption : le SDCI sera adopté par décision préfectorale et fera l’objet d’une insertion dans une publication locale dans chaque département. Ces SDCI devront être élaborés et arrêtés au 31 décembre 2 011.

Le contenu du SDCI.

Les SDCI contiennent les modalités de rationalisation des périmètres des communautés et syndicats existants et peuvent avoir un caractère prescriptifs sur certains points, à savoir :

–       L’achèvement de la carte intercommunale : l’objectif est de diminuer le nombre d’EPCI et de couvrir intégralement le territoire français en communautés. À compter de 1er juin 2 013, le préfet disposera de toute latitude pour rattacher les dernières communes isolées aux communautés existantes, après accord du conseil communautaire d’accueil et de la CDCI. En cas d’absence d’accord de la communauté concernée, le préfet pourra néanmoins procéder au rattachement, mais uniquement alors après accord de la CDCI qui sera toujours en mesure de lui imposer un autre scénario à la majorité des 2/3 de ses membres.

–       L’amélioration qualitative des périmètres : l’objectif est la recherche d’une plus grande cohérence institutionnelle et spatiale. Les créations, extensions, fusions envisagées par le SDCI devront prendre en compte, dans la mesure du possible, une pluralité de critères :

seuil critique de 5 000 habitants pour les EPCI (hors zones de montagne) ;

– amélioration de la cohérence spatiale des communautés au regard notamment du périmètre des « unités urbaines » (au sens le l’INSEE), des « bassins de  vie » et des Schémas de Cohérence Territoriale (SCOT) ;

(Note GGF : les notions « d’unité urbaine » et de « bassin de vie » ont été établies par l’INSEE et se retrouvent en plusieurs endroits du texte de loi. Elles méritent donc d’être explicitées parce qu’elles constituent les bases de la doctrine officielle de structuration et d’aménagement du territoire.

La définition de « l’unité urbaine » repose sur la continuité de l’habitat : est considérée comme « unité urbaine » un ensemble d’une ou plusieurs communes présentant une continuité du tissu bâti (pas de coupure de plus de 200 mètres entre deux constructions) et comptant au moins 2 000 habitants. La condition est que chaque commune de l’unité urbaine possède plus de la moitié de la population dans cette zone bâtie. Les unités urbaines sont redéfinies à l’occasion de chaque recensement de la population. Elles peuvent s’étendre sur plusieurs départements. Si la zone bâtie se situe sur une seule commune, on parlera de « ville isolée ». Dans le cas contraire, on a une « agglomération multicommunale ». Ces seuils de 200 mètres pour la continuité de l’habitat et de 2 000 habitants pour la population résultent de recommandations adoptées au niveau international. En France, le calcul de l’espace entre deux constructions est en grande partie réalisée à partir de la photographie aérienne. Il ne tient pas compte des cours d’eau traversés par des ponts, des terrains publics (jardins, cimetières, stades, aérodromes…) ni des terrains industriels et commerciaux (usines, parcs de stationnement, grandes surfaces et leur parking, etc..)

Le « bassin de vie » est le plus petit territoire sur lequel les habitants ont accès à la fois aux équipements et à l’emploi. L’INSEE, pour les délimiter, s’est servi à la fois de la dynamique démographique et de l’étude de la chalandise et de la fréquentation des équipements publics et privés : équipements de commerce de toute nature, localisation des vétérinaires, des banques, des gendarmeries, de la perception, du notaire, de l’ANPE, d’une maison de retraite, d’un bureau de poste, d’une crèche et d’une halte-garderie, d’installations sportives couvertes, d’une école de musique, d’un cinéma, de médecins, infirmiers, pharmaciens, masseurs-kinésithérapeutes, dentistes, des services d’ambulance, d’une maternité, d’un service d’urgence, de l’hôpital de court, moyen et long séjour… La France est ainsi découpée en 1916 « bassins de vie » : 1745 bassins de vie des petites villes et des bourgs et 171 bassins de vie des grandes agglomérations.  En juillet 2 003, l’INSEE a remis à la DATAR une étude relative à « la structuration du territoire par bassins de vie », notion alors nouvelle qui devait servir à l’aménagement du territoire. « Le découpage de la France en « bassins de vie » est un « outil » proposé pour faciliter la compréhension de la structuration du territoire dans la France métropolitaine et mieux qualifier l’espace à dominante rurale ».

Au début de l’histoire du mouvement des Pays et du développement local, l’INSEE-Bretagne (Loieïz Laurent) avait mené des études relatives au découpage de l’espace légèrement différentes. Basée encore sur les approches de l’école géographique française de la première moitié du XX ème siècle, elle s’appuyait essentiellement sur la notion « d’espaces polarisés » : un bourg, une petite ville et l’espace rural environnant « polarisé », formant une « micro-région ».Ville et campagne entretiennent des rapports interactifs « gagnant-gagnant » : les ruraux profitent de la ville-centre ; la ville-centre profite des ruraux et surtout des néo-ruraux qui y vont travailler. On retrouve la notion géographique plus ancienne de la ville et son « hinterland », son « arrière pays ». En Bretagne, les Pays se sont d’ailleurs presque tous constitués sur ce modèle et porte le nom de la petite ville centre : Pays de Fougères, Pays de Guingamp, Pays de Vitré, Pays de Redon, etc.  La France se trouvait ainsi découpée entre 350 et 400 Pays, retrouvant souvent des bases géographiques, historiques et culturelles, forgeant le sentiment d’appartenance des habitants.

Cette approche offrait l’avantage de lier fortement le rural et l’urbain dans des politiques solidaires. Au contraire, la nouvelle notion de « bassin de vie », basée essentiellement sur l’urbain, établit une rupture entre ce monde urbain et l’espace rural qui devient résiduel (les territoires qui n’entrent pas dans la définition des « bassins de vie ».)

Reprenons la liste des critères liés à la rationalisation des périmètres :

– renforcement des solidarités financières :

– réduction du nombre de syndicats, avec l’objectif de réduire leur nombre de moitié au moins (voire des 2/3. Ils sont aujourd’hui 15 378)

– rationalisation des structures compétentes en matière « d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes de développement durable ».

– La rationalisation de la carte syndicale. L’objectif est de rationaliser les                                                         structures compétences en matière « d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect des principes de développement durable ».

Le préfet pourra proposer la dissolution des syndicats de communes ou des syndicats mixtes, en se fondant sur le SDCI, ou en s’en écartant, sous condition de la majorité qualifiée de la CDCI. Il disposera des mêmes pouvoirs à l’égard des syndicats que ceux qui lui seront accordés concernant l’intercommunalité à fiscalité propre, en particulier au cours de l’année 2012.

La procédure de fusion est étendue aux syndicats, les mécanismes de substitution des communautés aux syndicats sont renforcés et les conditions permettant au préfet de prononcer la dissolution d’office des syndicats devenus inactifs sont assouplies.

Des dispositions à caractère technique encouragent et simplifient la dissolution des syndicats et leur intégration au sein des communautés existantes. Sera examiné dans ce cadre les cas des syndicats devenus inactifs.

Concrètement, les orientations retenues par le SDCI trouveront leur traduction visuelle dans la carte qui lui sera annexée et qui comprendra les communautés, les syndicats, les SCOT et les PNR.

 

Modifications ultérieures des SDCI.

Le SDCI sera révisé tous les six ans et les procédures temporaires prévues en 2 012 pourront être réactivées, selon la même périodicité pour modifier le périmètre ou fusionner des communautés. Cette révision s’étendra sur une durée d’un an.

 

La mise en œuvre du SDCI.

Les préfets devront mettre en œuvre les préconisations du SDCI avant le 31 mai 2013. Pour ce faire, ils bénéficieront de pouvoirs qui évolueront dans le temps :

–       à compter de l’adoption du SDCI, « le préfet doit mettre en œuvre les options retenues par la CDCI », c’est-à-dire les créations, les extensions, les fusions, « avec l’accord des collectivités concernées ». « Cet accord est exprimé par plus de 50 % des communes représentant plus de 50 % de la population totale, avec un pouvoir de blocage de la commune représentant au moins un tiers de la population totale ». ( Note GGF : Cette disposition est particulièrement favorable à l’application de la loi, avec un seuil très bas pour obtenir l’accord. Dans la plupart des procédures liées à l’intercommunalité c’est la majorité qualifiée des 2/3 qui est requise : 2/3 des communes représentant au moins la moitié de la population ou la moitié des communes représentant au moins les 2/3 de la population). « pendant cette période seul l’avis et non l’accord des conseils communautaires sera requis ».

–       En cas d’échec de cette première phase,  « le préfet disposera sur les cinq premiers mois de l’année 2 013 de pouvoirs renforcés lui permettant de passer outre ces délibérations ». Il pourra alors créer, étendre ou fusionner des communautés sans leur accord, « que ces modifications aient été prévues ou non par le SDCI ». Il pourra dissoudre des syndicats de communes ou des syndicats mixtes fermés, conformément au SDCI. Ces pouvoirs seront exercés sous le contrôle de la CDCI « qui pourra à tout moment amender les projets qui lui sont soumis par le représentant de l’État. Dès lors qu’elle se prononcera à la majorité qualifiée des deux tiers de ses membres, les propositions de la CDCI s’imposeront au préfet qui devra nécessairement les mettre en œuvre ».

À partir du 1er janvier 2014, le préfet pourra intégrer les communes isolées ou celles qui provoqueraient une discontinuité territoriale.

Sont concernés par le travail de la CDCI et par les pouvoirs du préfet :

–       les Pays qui sont constitués sous forme de syndicat mixte ;

–       les Pays qui coïncident avec le périmètre d’un EPCI et qui sont portés par celui-ci ;

–       les Pays syndicats mixtes qui ont sur leur territoire un SCOT porté par un autre syndicat mixte,

mais, semble-t-il, pas ceux qui sont portés par une association ou par GIP.

Dans la pratique, on peut donc retenir le schéma suivant : pour appliquer le SDCI, un arrêté préfectoral est pris. Il est notifié, pour avis simple aux EPCI concernés qui disposent de trois mois pour répondre (qui ne doit mot consent). Il est simultanément notifié pour accord aux communes du périmètre ou aux membres du syndicat mixte concerné. S’il y a accord à la majorité simple (la moitié des communes représentant la moitié de la population et la commune la plus nombreuse représentant au moins un tiers de la population totale), le préfet arrête la création, la modification de périmètre, la fusion ou la dissolution. S’il n’y a pas accord, le préfet peut renoncer définitivement au projet ou il peut mettre en œuvre la procédure spécifique et autoritaire jusqu’au 1er juin 2 013, date à laquelle tout doit être fini.

 

Annexe n° 2 : Étude l’APFP sur la Commission Départementale de Coopération Intercommunale (CDCI).

La constitution et le calendrier de la CDCI.

« Le préfet de département est chargé de constituer la CDCI dans les trois mois suivant la promulgation de la loi portant réforme des collectivités territoriales ». La loi ayant été promulguée le 16 décembre 2 010, cela donne le 16 mars 2 011. (note GGF : Il est curieux que la date des élections cantonales (20 et 27 mars 2 011) n’ait pas été prise en compte. Il est évident que le collège des conseillers généraux ne pourra être constitué définitivement qu’après ces élections. Les CDCI ne pourront donc être installées qu’après les élections cantonales ? Pour les autres collèges, les préfets ont déjà enclenché les grandes manœuvres.)

Composition de la CDCI.

–       40 % de maires ou de conseillers municipaux ;

–       40 % de représentants d’EPCI ;

–       10 % de représentants du conseil général ;

–       5 % de représentants du conseil régional ;

–       5 % de représentants des syndicats mixtes et des syndicats de communes.

 

Effectif total de la CDCI.

Le code général des collectivités territoriales prévoit un nombre minimum de 40 membres, mais ce nombre est augmenté d’un membre supplémentaire :

–       à partir d’un seuil de 600 000 habitants dans le département, puis par tranche de 300 000 habitants ;

–       par commune de plus de 100 000 habitants dans le département ;

–       à partir d’un seuil de 400 communes dans le département, puis par tranche de 100 communes ;

Le décret du 28 janvier 2 011 (voir note n°45) ajoute deux cas d’augmentation d’un seuil supplémentaire :

–       par EPCI à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants dans le département ;

–       à partir d’un seuil de 25 EPCI à fiscalité propre dans le département, puis par tranche de 10 EPCI.

 

Modalités de désignation.

–       En cas de liste unique : les représentants des communes, des EPCI, des syndicats mixtes et des syndicats de communes seront désignés sur la base d’une liste déposée en préfecture établie par l’Association Départementale des Maires. Si aucune autre candidature individuelle ou collective n’est déposée auprès de la préfecture, dans les trois mois, le préfet « prend acte » de la liste déposée et il n’est pas procédé à l’élection des représentants des maires, des EPCI à fiscalité propre et des syndicats.

–       En cas de listes concurrentes : le décret (voir note n° 45) précise notamment les modalités pratiques en cas de listes concurrentes. Dans ce cas, l’élection au sein de chaque collège donne lieu à une répartition des sièges à la proportionnelle à la plus forte moyenne (pour les EPCI à fiscalité propre par le collège des présidents des organes délibérants de ces EPCI ; pour les syndicats mixtes et les syndicats de communes, par le collège des présidents de chacune de ces catégories de syndicats.

Le rôle de la CDCI.

Le rôle de la CDCI est d’élaborer le SDCI. « Le SDCI sera élaboré par le préfet en concertation avec la CDCI, démarche qui pourra aller jusqu’à une « coproduction » ( ?)

La CDCI aura pour rôle d’amender le projet de SDCI proposé par le préfet à chaque étape. Elle aura la possibilité d’être force de proposition quant au découpage de nouveaux périmètres pour les EPCI, ceci à la majorité des deux tiers de ses membres.

Ses propositions, pour être retenues par le préfet devront respecter les objectifs de la loi :

–       couverture intégrale du département en EPCI ;

–       disparition des discontinuité et des enclaves ;

–       seuil critique de 5 000 habitants (hors zones de montagne) ;

–       recherche de cohérence avec les bassins de vie , les unités urbaines, les SCOT ;

–       accroissement de la solidarité financière ;

–       rationalisation des structures d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de développement durable.

L’avis de la CDCI sur le SDCI s’impose au préfet, lorsque les amendements sont votés à la majorité qualifiée des deux tiers, s’il respecte les principes précisés ci-dessus. Par contre le SDCI pourra être adopté à la majorité simple.

Le rôle de la CDCI dans la mise en œuvre du SDCI.

À compter de l’adoption du SDCI et au plus tard le 1er janvier 2 012, le préfet doit mettre en œuvre les options  retenues par a CDCI (création, extension, fusion…) avec l’accord des collectivités concernées. Les pouvoirs du préfet seront alors exercés sous le contrôle de la CDCI qui pourra à tout moment amender les projets qui lui sont soumis par le représentant de l’État.

La CDCI se voit attribuer un rôle actif en matière de fusion d’intercommunalités. Elle dispose d’un pouvoir d’initiative et sera automatiquement consultée sur tout projet de fusion, et non uniquement dans l’initiative aurait été prise par le préfet. Elle pourra également modifier le périmètre de la fusion projetée, à la majorité des deux tiers de ses membres.

Le SDCI sera ensuite révisé tous les six ans. Durant cette période, la CDCI pourra être saisie à la demande du préfet ou de 20 % de ses membres, pour tout projet de création ou de modification de périmètre d’EPCI.

Annexe n° 3 : Extrait de la circulaire du ministère de l’Intérieur aux préfets du 27 décembre 2 010 (partie concernant la CDCI et le SDCI).

Le gouvernement n’a pas attendu longtemps pour passer à la phase d’application de la loi du 16 décembre 2 010 (parue au Journal Officiel du 17 décembre 2 010). Dès le 27 décembre, le Ministère de l’Intérieur (Brice Hortefeu)  et le Ministère « des collectivités territoriales, de l’immigration, chargé des collectivités territoriales » (Philippe Richet) ont envoyé une circulaire d’instructions aux préfets, pour qu’ils planchent sur la nouvelle carte de France de l’intercommunalité, censée être achevée en juin 2 013.

Philippe Richet a souligné devant le conseil des ministres que « la refonte de la carte intercommunale est l’une des mesures essentielles  de la loi sur la réforme des collectivités territoriales ».

Voici quelques extraits de cette circulaire.

« Si le développement de l’intercommunalité constitue l’un des faits majeurs de l’évolution territoriale de ces dernières années, cette évolution a atteint aujourd’hui un palier. (note GGF : Au 1er janvier 2 010, la France compte 34 773 communes regroupées en 2611 EPCI à fiscalité propre, soit près de 95 % des communes et 90 % de la population. Les lacunes les plus importantes sont en Ile-de-France). Par ailleurs, certains EPCI à fiscalité propre ont été constitués sur des périmètres inadaptés. Enfin, la diminution du nombre de syndicats qui devrait être le corollaire du développement des EPCI à fiscalité propre est trop lente ».

« Ainsi la loi vise le triple objectif d’achever la carte intercommunale par le rattachement des dernières communes isolés à des EPCI à fiscalité propre, de rationaliser le périmètre des EPCI à fiscalité propre existants et de simplifier l’organisation par la suppression des syndicats devenus obsolètes ».

« La présente circulaire a pour objet essentiel de vous communiquer les premiers éléments nécessaires à une telle mise en œuvre dans un calendrier fortement contraint par la loi ».

« L’année 2 011 sera consacrée à la fois au renouvellement des CDCI qui devra avoir lieu au cours du premier trimestre et à la réalisation des SDCI qui devront être achevés au plus tard le 31 décembre 2 011 ».

« Par la suite, dès la publication du SDCI et au plus tard le 1er janvier 2 012, les préfets disposeront de pouvoirs accrus pour mettre en œuvre le SDCI. Ils disposeront de ces pouvoirs jusqu’au 1er juin 2 013 ».

Le schéma départemental de coopération intercommunale (SDCI).

 

« Les préfets sont chargés d’élaborer le SDCI ».

« Ce schéma est un document destiné à servir de cadre de référence à l’évolution de la carte intercommunale dans chaque département ».

« Le SDCI vise les objectifs suivants :

–       la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et la suppression des enclaves et des discontinuités territoriales ;

–       la rationalisation de périmètres des EPCI à fiscalité propre ;

–       la réduction du nombre de syndicats intercommunaux ou mixtes et notamment la disparition des syndicats devenus obsolètes ».

« À cet égard, la loi a adapté cet objectif au cas particulier des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, en les excluant de l’obligation de couverture intégrale en EPCI à fiscalité propre ».

« Par ailleurs, il reviendra au préfet de la région Ile-de-France de s’assurer de la cohérence d’ensemble sur le territoire régional des évolutions de la carte intercommunale et de veiller à la bonne articulation entre les périmètres des EPCI à fiscalité propre et ceux des contrats de développement territorial (CDI) prévus par la loi du 3 juin 2 010, relative au Grand Paris ».

« La loi fixe les orientations à prendre en compte par le schéma. Ces orientations qui devront s’articuler entre elles sont les suivantes :

–       la constitution d’EPCI à fiscalité propre regroupant au moins 5 000 habitants. Ce seuil ne s’applique pas aux communes situées en zone de montagne. Par ailleurs le préfet peut y déroger eu égard aux caractéristiques géographiques particulières de certains espaces, telles que notamment l’insularité, une frontière physique majeure ou une très faible densité démographique ;

–       la définition de territoires pertinents. Ils pourront être appréhendés à partir des bassins de vie, des unités urbaines au sens de l’INSEE (note GGF : voir la note à l’intérieur de l’annexe 2) et des SCOT, sans cependant que de tels périmètres soient forcément à convertir automatiquement en périmètres intercommunaux. S’il vous paraissait nécessaire de vous affranchir des frontières administratives départementales, voire régionales, vos propositions devront être coordonnées le plus en amont possible avec les travaux menés par les préfets des départements limitrophes ;

–       la rationalisation des structures, notamment des syndicats, en matière d’aménagement de l’espace, de protection de l’environnement et de respect du développement durable ;

–       – l’accroissement et le rééquilibrage de la solidarité financière, notamment en ce qui concerne le rattachement de communes isolées à des intercommunalités. Il conviendra de prendre en compte de préférence les EPCI qui sont déjà à forte intégration fiscale (fiscalité professionnelle unique) et de veiller globalement à une intégration fiscale plus poussée des EPCI à fiscalité propre ;

–       la réduction très significative du nombre de syndicats de communes et de syndicats mixte. Il vous appartiendra d’apprécier d’une part leur activité réelle, en considérant le nombre de compétences transférée au regard de leur mise en œuvre effective, et, d’autre part, la cohérence de leurs périmètres en recherchant la possibilité de transférer leurs attributions à des EPCI à fiscalité propre, notamment lorsque les périmètres sont proches. Vous vous attacherez à cibler votre action sur les communes qui sont membres d’un nombre élevé de syndicats sans que cette situation apparaisse justifiée. En effet, 61 % des communes sont membres de 4 syndicats ou davantage et 1 100 communes sont membres de plus de 9 syndicats. Il vous reviendra notamment, mais pas seulement, de recenser ceux d’entre eux qui n’exercent aucune activité depuis deux ans et pour lesquels vous pourrez prononcer la dissolution après simple avis des conseils municipaux.

Sur ce dernier point, j’appelle votre attention sur les outils juridiques créés par la loi qui seront à votre disposition :

–       le préfet dispose, dans le cadre des pouvoirs temporaires, de la possibilité de prononcer la dissolution de tout syndicat qu’ils jugerait inutile, en veillant toutefois à ce que cela n’entraîne pas une restitution des compétences concernées aux communes sans que celles-ci aient la capacité de les exercer et en privilégiant le transfert de ces compétences à des EPCI à fiscalité propre. Il dispose également de la possibilité de modifier le périmètre ou de prononcer la fusion de tels syndicats ;

–       la loi a étendu les cas de dissolution des syndicats, soit résultant d’une superposition avec le périmètre d’un EPCI à fiscalité propre, soit de plein droit ;

–       enfin, la procédure de dissolution a été simplifiée, en prévoyant la possibilité pour le préfet de suspendre la dissolution afin de conserver la possibilité morale pour les seuls besoins de la liquidation et de nommer un liquidateur chargé de répartir le passif et l’actif ».

La circulaire donne ensuite des directives détaillées concernant « la méthode de travail technique ». Le projet de schéma que le préfet doit présenter à la CDCI doit en effet résulter « d’une expertise sur la base de critères objectifs pertinents, notamment statistiques, cartographiques, géographiques et économiques » La circulaire donne alors toutes les banques de données qui peuvent être utilisées et qui sont détaillées en annexe. Elle poursuit : « J’appelle votre attention sur le fait que cette analyse préalable est obligatoire et qu’elle doit être explicitement présentée, puisque, aux termes de la loi, le schéma « est établi au vu d’une évaluation de la cohérence des périmètres et de l’exercice des compétences des groupements existants ».

Ce travail devrait être facilité dans la mesure où une circulaire du 23 décembre 2 005, avait déjà demandé aux préfectures un exercice voisin pour établir des « schémas d’orientation de l’intercommunalité ». On sait que, dans de nombreuses préfectures, on a commencé par ressortir ces schémas des placards et à les actualiser. Mais la circulaire d’aujourd’hui précise que ces schémas de 2 006 ne constituent pas une « référence obligatoire » pour établir ceux de 2 011.

La circulaire poursuit :

« L’élaboration du SDCI est conçue comme un exercice de production conjointe entre le préfet et les élus par le biais notamment de la CDCI. Il est donc impérativement nécessaire qu’il fasse l’objet d’une concertation ».

« Vous conduirez ce large travail de réflexion et de concertation pour la recomposition de la carte intercommunale en associant les élus les plus concernés (notamment les parlementaires, les membres du conseil général, l’association représentative des maires dans le département) afin de connaître leurs projets et, plus généralement l’ensemble des interlocuteurs intéressés au débat (représentants du monde socio-économique). Je tiens tout particulièrement à ce que cette concertation soit approfondie, car la réussite de ce volet de la réforme des collectivités territoriales suppose que les échanges avec les élus aient lieu suffisamment en amont pour que le consensus qui a globalement prévalu dans la discussion parlementaire sur les objectifs de la révision de la carte intercommunale se prolonge sur le terrain ».

« J’appelle tout spécialement votre attention sur le fait que le schéma n’est pas un simple document d’orientation mais comporte des effets juridiques. Concrètement, il constituera la base légale des décisions de création, modification de périmètre, transformation d’EPCI ainsi que de la suppression, transformation et fusion des syndicats de communes ou des syndicats mixtes que vous serez amenés à prendre dans une étape ultérieure. Ses prescriptions doivent donc être explicites et ne laisser aucune place à des interprétations divergentes. Vous pourrez, le cas échéant, étudier, en complément du projet de schéma soumis au processus de concertation, des projets de « variantes ». Ces dernières pourraient, soit constituer des projets d’amendements au schéma que la CDCI a la faculté d’adopter à la majorité des deux tiers de ses membres, soit vous servir ultérieurement pour proposer, faute de pouvoir mettre en œuvre l’intégralité du schéma, à la CDCI des projets alternatifs ne figurant pas dans le schéma, mais en respectant les orientations, comme la loi vous y autorise » (note GGF : C’est tout de même assez extraordinaire de voir le préfet invité à rédiger par avance les amendements et les projets alternatifs qui appartiennent, en principe, à l’initiative et à la volonté des élus. Non seulement le préfet a l’initiative du schéma, mais il doit aussi anticiper sur les oppositions au schéma !).

« L’ensemble des propositions contenues dans le schéma doivent être « reportées sur une carte annexée au SDCI comprenant notamment les périmètres des EPCI, des syndicats mixtes, des SCOT et des Parcs Naturels Régionaux »…

« Dès lors que vous aurez établi le projet de schéma, vous le présenterez officiellement à la CDCI. Le projet sera ensuite adressé pour avis aux conseils municipaux des communes et aux organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés par les propositions de modification de la situation existante. Ils devront se prononcer dans un délai de trois mois, à défaut la réponse sera réputée favorable ».

« Si votre projet concerne des EPCI dépassant le cadre du département, vous vous rapprocherez du préfet concerné afin de disposer de l’avis de la CDCI compétente dans un délai de trois mois. À défaut de réponse, celle-ci sera réputée favorable ».

« Le projet, accompagné des avis que vous aurez sollicités, sera alors transmis à la CDCI qui disposera de quatre mois pour se prononcer. À défaut son avis sera réputé favorable. Les propositions de modifications adoptées par la commission à la majorité des deux tiers de ses membres devront être intégrés dans le projet de schéma, à condition qu’elles soient conformes aux objectifs fixés par la loi, à savoir, en résumé : la couverture intégrale par les EPCI à fiscalité propre, la suppression des enclaves et discontinuités ; la rationalisation des périmètres ; la taille suffisante, la cohérence spatiale et la solidarité financière ».

« Le schéma sera arrêté au plus tard au 31 décembre 2 011, par la suite il sera révisé tous les six ans. Ces délais sont resserrés, aussi je vous demande :

–  de présenter votre projet de schéma à la CDCI dès le mois d’avril 2 011 ;

– de transmettre alors avec la plus grande diligence le projet de schéma aux communes et organes délibérants des EPCI et des syndicats mixtes concernés par des propositions de modifications de la situation existante ;

– de veiller à saisir dans les meilleurs délais à l’issue d’un délai de trois mois, la CDCI pour valider le schéma. Celle-ci pourra d’ailleurs se prononcer, si le projet n’appelle plus de débats, dans un délai sensiblement inférieur aux quatre mois maximum qui lui sont alloués ».

La circulaire indique ensuite comment les préfets doivent rendre compte au ministère de l’Intérieur de l’avancée des travaux et des problèmes éventuels rencontrés.

« Toute modification ultérieure de la carte communale devra tenir compte du SDCI ».

« Enfin, je vous rappelle que vous aurez la possibilité de vous écarter de l’application du schéma lors de la prise de vos arrêtés de périmètre, notamment si vous constatez une évolution de la situation locale après la publication du schéma. Dans ce cas de figure, vous devez solliciter l’avis de la CDCI qui disposera d’un délai de trois mois pour se prononcer et pourra faire usage du pouvoir d’amendement à la majorité des deux tiers ».

La Commission Départementale de la Coopération Intercommunale.

 

« La CDCI dont la composition est modifiée doit être renouvelé dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de la loi, soit au 16 mars 2 011 au plus tard. Un décret (voir Note N° 45) fixera les nouvelles modalités de calcul de l’effectif global de la CDCI ainsi que les conditions de désignation dans les collèges des EPCI à fiscalité propre et des communes. Il sera suivi d’une circulaire d’application qui vous précisera les changements à opérer dans les modalités d’élection des membres de la CDCI. Il est à noter qu’en raison des élections cantonales prévues les 20 et 27 mars, vous aurez à solliciter à nouveau la désignation des représentants du conseil général à la CDCI, à l’issue de renouvellement cantonal » (Note GGF : Cette phrase semble mettre fin à une interrogation : les préfets devaient-ils solliciter dès maintenant la représentation du conseil général dans sa composition actuelle, ou attendre les élections cantonales de mars prochain pour constituer ce collège ? Il semble donc qu’on s’oriente vers une composition provisoire qui pourra être modifiée après les cantonales, à la suite d’une « nouvelle sollicitation » du préfet) « La loi précise que le mandat des membres des actuelles CDCI est prorogé jusqu’à l’installation des CDCI renouvelées. Il vous appartient de déterminer s’il est opportun d’engager d’ores et déjà la réflexion sur la réorganisation intercommunale de votre territoire avec les actuelles CDCI, sachant que celle-ci ne seront pas compétentes pour se prononcer sur le projet de schéma ».

« La nouvelle composition de la CDCI que vous continuerez de présider, renforce la représentation des EPCI à fiscalité propre et accorde une représentation aux syndicats de communes et syndicats mixtes. Elle réunira désormais :

–       40 % de représentants des communes ;

–       40 % de représentants des EPCI à fiscalité propre ;

–       5 % de représentants des syndicats de communes et des syndicats mixtes ;

–       10 % de représentants du conseil général ;

–       5 % de représentants du conseil régional ».

« Une représentation des communes et des EPCI à fiscalité propre des zones de montagne est garantie au sein des trois premiers collèges dans des conditions qui (sont) précisées dans le décret ».

« Par ailleurs les pouvoirs de la CDCI sont substantiellement renforcés par la loi ».

« En premier lieu, elle est étroitement associée à l’élaboration du SDCI, à l’égard duquel elle dispose d’un pouvoir d’amendement. En effet, elle peut modifier le projet élaboré par vos soins dès lors que deux tiers de ses membres  se prononcent en ce sens ».

« En second lieu, elle dispose de compétences élargies. Ainsi, outre l’avis qu’elle doit émettre sur tout projet de création d’un EPCI sur l’initiative du préfet (y compris les syndicats intercommunaux), elle devra désormais émettre un avis sur tout projet de création de syndicat mixte. En outre, elle devra aussi être consultée sur tout projet de modification de périmètre d’un EPCI ou de fusion d’EPCI qui diffère des propositions du schéma ».

« Enfin, normalement saisie à votre demande, elle pourra également s’autosaisir à la demande d’au moins 20 % de ses membres ».

Les dispositifs temporaires d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité.

«  Ces dispositifs débuteront dès la publication du SDCI ou, en l’absence de schéma, à compter du 1er janvier 2 012 et s’achèveront au 1er juin 2 013. Ces procédures, qui s’effectueront sur la base de SDCI, vous permettront de faciliter l’intégration des communes isolées dans un EPCI à fiscalité propre, de rendre plus cohérent le périmètre des EPCI et des syndicats mixtes (par des fusions et des modifications de périmètre, notamment) et réduire le nombre de syndicats. Les pouvoirs temporaires dont vous disposerez en la matière ne s’appliquent pas aux syndicats mixtes ouverts ».

« Ces prérogatives temporaires doivent être pour vous des moyens d’agir lorsque la concertation ne permet pas de faire aboutir la mise en œuvre opérationnelle du SDCI ».

Concrètement, il vous sera possible jusqu’au 1er juin 2 013 :

–       de prendre l’initiative des projets prévus dans le schéma ou d’un projet n’y figurant pas dès lors qu’il est conforme aux objectifs que la loi assigne au schéma ;

–       de décider, après consultation des organes délibérants des collectivités concernées, la mise en œuvre de ces projets ».

« Au cours de cette période, lors de la consultation des conseils municipaux des communes membres d’un EPCI ou de l’organe délibérant des membres d’un syndicat mixte les conditions d’accord seront différentes de celles du droit commun de l’intercommunalité. La moitié des organes délibérants représentant la moitié de la population regroupée est en effet requise au lieu des deux tiers des organes délibérants représentant la moitié des membres, ou l’inverse ».

« La CDCI doit être consultée lorsque le préfet propose un projet différent de ceux du schéma et/ou lorsqu’il poursuit son projet alors que celui-ci n’a pas recueilli la majorité requise des conseils municipaux. Elle peut alors, à la majorité des deux tiers de ses membres, faire une proposition alternative au projet du préfet, qui devra obligatoirement intégrer cette proposition s’il poursuit la procédure ».

Conduite à tenir à l’égard des projets qui vous seraient présentés avant l’approbation du schéma.

« Il est possible qu’avant l’approbation du schéma, vous soyez saisis de projets de création ou de modification d’EPCI ».

« Je vous demande de vous opposer aux projets qui ne correspondraient pas aux objectifs fixés par la loi qui auraient pour objet ou pour effet de rendre plus difficile la démarche de rationalisation des périmètres, par exemple les projets dits « d’intercommunalité défensive ». À cette fin, vous ferez un plein usage du pouvoir discrétionnaire que les textes vous reconnaissent pour refuser la création d’un EPCI ou de la modification de son périmètre ».

« À l’opposé, il ne serait pas de bonne administration de « geler » les projets qui s’inscrivent dans l’objectif de rationalisation et qui ne sont pas de nature à rendre plus difficile l’élaboration et l’application du futur schéma. À cet égard, en ce qui concerne plus précisément les démarches de création, fusion ou transformation d’EPCI qui auraient été commencées avant l’entrée en vigueur de la loi mais non achevées la loi précise qu’elles restent régies par les règles de procédure fixées par la législation antérieure ».

Georges GONTCHAROFF, 8 février 2 011

 

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