Proposition de loi sénatoriale sur la restructuration de l’intercommunalité (partie 1)

Les explications des initiateurs du projet ; la longue bataille avec le ministre.

(2 novembre 2011)

 

La proposition de loi initiale de Jean-Pierre Sueur.

Au démarrage Jean-Pierre Sueur a déposé une proposition de loi à la portée très limitée : « préserver les mandats en cours des délégués des EPCI menacés par l’application du dispositif d’achèvement de la carte de l’intercommunalité ».

Comme nous le verrons ci-dessous, les membres de la commission des lois ont accroché à un article unique onze autres articles, transformant la proposition de loi en une véritable réécriture de la partie de la loi du 16 décembre 2 010, concernant la restructuration de l’intercommunalité.

Revenons à la proposition initiale. Voici quelques extraits de l’exposé des motifs :

¨Jean-Pierre Sueur.

« Il est regrettable que l’adoption des mesures concernant le nombre et la répartition des délégués des EPCI à fiscalité propre, dans la loi du 16 décembre 2 010, n’ait pas été accompagnée d’une réflexion approfondie sur le mandat en cours des délégués des EPCI à fiscalité propre. Alors qu’il eût été logique de reporter l’application de ces mesures au prochain renouvellement général des conseils municipaux, soit 2 014, afin de préserver les mandats en cours, seuls les EPCI à fiscalité propre créés antérieurement à cette loi bénéficient d’un tel report ». (Les EPCI à fiscalité propre créés par la restructuration c’est-à-dire les EPCI à fiscalité propre résultant de fusion d’EPCI existants, la transformation de syndicats de communes en nouveaux EPCI à fiscalité propre, ou encore l’extension d’un EPCI à fiscalité propre à une ou plusieurs communes n’en bénéficient donc pas).

« Cette disposition peut en effet avoir pour conséquence de rendre impossible la préservation des mandats des délégués des communes » dans les cas cités ci-dessus.

Par exemple, lorsqu’une communauté de communes avait décidé, comme il arrive fréquemment, que chaque commune serait représentée au moins par deux délégués, indépendamment de sa taille, certains délégués seraient obligatoirement privés de leur mandat du seul fait de la réalisation d’une opération d’extension  ou de fusion, alors même que l’ensemble des acteurs concernés seraient favorables à la préservation de leur mandat ».

« L’achèvement et la rationalisation de la carte de l’intercommunalité implique la recomposition d’un certain nombre d’EPCI et aura pour conséquence la remise en cause de mandats en cours ».

« La présente proposition vise à étendre le report de l’application des nouvelles règles de fixation du nombre et de la répartition des délégués des EPCI au prochain renouvellement général des conseils municipaux ».

 

La proposition de loi issue de la commission.

¨Alain Richard a été nommé rapporteur et a établi le rapport de la commission.

« La commission a souhaité saisir l’opportunité créé par ce texte pour résoudre les problèmes urgents, c’est-à-dire qui doivent être traités avant le  31 décembre 2 011, soulevés par la refonte de la carte des EPCI. Elle a, dès lors, adopté une série d’amendements ».

1.    Le dispositif qui prévoit la composition des conseils communautaires et des bureaux des EPCI transformés, étendus ou fusionnés resterait régie, jusqu’en mars 2 014 par les règles en vigueur avant la promulgation de la loi de réforme des collectivités territoriales.

2.    Les règles relatives à la limitation du nombre maximal des sièges au sein des conseils communautaires sont assouplies, en relevant le plafond établi par la loi du 16 décembre 2010, de 25 % en cas d’accord local.

3.    Le statut des suppléants des conseillers communautaires est assoupli , notamment pour que ceux-ci aient accès aux informations relatives aux affaires de l’intercommunalité.

4.    Le Schéma Départemental de la Coopération Intercommunale (SDCI) est « ajusté ». Ses orientations « seront assouplies pour mieux tenir compte des spécificités locales ».  La faculté d’abaisser le seuil de 5 000 habitants, prévu pour la constitution d’un EPCI à fiscalité propre, est transférée du préfet à la CDCI. La suppression des syndicats ou la modification de leur périmètre est subordonnée à la reprise de leurs compétences par un EPCI à fiscalité propre. Les îles composées d’une seule commune échapperont à la couverture intégrale du territoire par des communautés.

5.    Le processus d’achèvement et de rationalisation des intercommunalités est modifié pour favoriser la concertation, « sans retarder le terme aujourd’hui fixé au 1 er juin 2 013 ». Le rôle moteur est attribué à la CDCI qui serait compétente pour élaborer et adopter le SDCI. (et non plus le préfet). Le nouveau processus intègre cependant le préfet « pour lui permettre, dès son ouverture, de présenter son analyse de la situation locale et de formuler des recommandations ».

6.    La procédure d’élaboration du SDCI  « est rationalisé » grâce à la consultation des collectivités, dès le début, sur les compétences que pourrait exercer chacun des EPCI à fiscalité propre envisagés ».

7.    Il est prévu une clause de sauvegarde, en confiant au préfet le soin d’établir la proposition finale et d’arrêter le SDCI, en cas de blocage de la CDCI.

8.    Les syndicats compétents en matière scolaire ou en matière d’action sociale sont soustraits de l’encadrement prévu par la loi du 16 décembre 2 010.

9.    Les présidents des EPCI pourront renoncer, au cours de l’année 2 012, au transfert partiel des pouvoirs de police que les maires peuvent leur confier.

10.         Il est imposé aux administrations déconcentrées de l’État de conseiller, à la demande des élus, les EPCI à fiscalité propre nouvellement créés ou modifiés, en matière financière et fiscale.

 

Discussion générale.

¨ Jean Paul Sueur.

« Il faut regarder la réalité en face. Dans cette assemblée, nous sommes un certain nombre et même un nombre certain à avoir rencontré cet été des maires, des adjoints, des conseillers municipaux, car notre habitude et même notre raison d’être est de nous tenir auprès des élus locaux. Nous avons entendu les élus, de toutes tendances politiques, nous dire que l’application de la réforme territoriale posait de réels problèmes ».

 ¨ Alain Gournac.

« Il est trop tôt pour la critiquer ».

¨ Jean-Pierre Sueur.

« À cette question très simple, nous vous proposons des solutions toutes simples, pratiques, concrètes ».

« Premièrement, à l’origine de cette démarche se trouve une proposition de loi que j’ai déposée. De nombreux élus, au niveau cantonal ou communal, m’ont rapporté le cas des conseils municipaux ayant désigné deux représentants, pour siéger au sein du conseil de la communauté de communes. En raison de l’entrée en vigueur de la loi votée, le nombre de ces représentants serait réduit à un seul. Nous devrions donc dire à des collègues élus démocratiquement et dont le mandat est en cours que, à partir de cette date, ils n’étaient plus délégués des EPCI. La tâche était difficile et elle a paru telle partout ». 

« Nous proposons donc que, en cas d’extension d’une communauté, à laquelle adhéreraient une ou plusieurs autres communes, ou en cas de fusion de plusieurs communauté, on puisse préserver les mandats des délégués en cours jusqu’à la fin de leur mandat municipal ».

« Deuxièmement, puisque j’avais lancé le mouvement, si j’ose dire, plusieurs de nos collègues ont réfléchi à cette question. Elle avait déjà été exposée par Jacques Pélissard, le président de l’Association des Maires de France : il s’agit de légiférer afin de repousser le délai fixé au 31 décembre 2 011 qui semble poser, dans de nombreux endroits, bien des difficultés. Nathalie Goulet (sénatrice de l’Orne, Union Centriste) et Valérie Létard (sénatrice du Nord, Union Centriste) ont déjà déposé des propositions de loi allant dans ce sens. Monsieur le Premier Ministre a affirmé qu’il était tout à fait favorable au report de la date prévue. Vous même, Monsieur le Ministre chargé de collectivités territoriales, vous avez adopté cette position. Il ne vous a pas échappé que cette date étant inscrite dans la loi, le minimum de sécurité juridique exige naturellement que le Parlement se prononce pour que le délai soit prolongé. Nous devrions souscrire sans difficulté à cette proposition de bon sens qui est celle du président représentatif des maires et communautés de France, la nôtre et la vôtre ».

Troisièmement, se pose la question des syndicats intercommunaux. J’ai été étonné de constater que, pendant trois ou quatre mois, les préfets, répondant aux instructions reçues, s’étaient employés à expliquer qu’il fallait supprimer les syndicats intercommunaux. Je suis allée voir Monsieur le Ministre de l’Intérieur et plusieurs préfets, et je leur ai demandé s’ils pensaient vraiment, compte tenu de tous les évènements qui se produisent dans le monde, en Europe et en France, que l’urgence du moment était de mobiliser tous les préfets et les sous-préfets pour supprimer incontinent tous ces syndicats ! Ainsi, trois villages ayant un cimetière en commun sont sommés de supprimer leur syndicat, de toute urgence et en répondant du moindre retard !  En ce qui concerne les syndicats de rivière, de nombreux élus ont crée ces structures pour protéger les berges. Est-il nécessaire de les fusionner quand les élus ne le souhaitent pas ? Plus importante encore est la question de l’école. Quand les maires de plusieurs villages qui ont créé un syndicat pour gérer leur école reçoivent une lettre leur demandant de supprimer cette structure, ils ne comprennent pas ».

« Nous sommes favorables aux communautés de communes, mais à condition qu’elles ne fassent pas tout, car, si l’on commence à retirer la vocation scolaire des communes que restera-t-il in fine à ces dernières ? Et si, à l’échelle de la communauté, un bureau gère trente à cinquante classes, le lien entre l’école et la commune aura disparu. Le lien entre la commune et l’école est constitutif de l’esprit républicain, en France. Nous comprenons donc très bien le souci des élus, notamment dans les petites communes, de maintenir les syndicats scolaires, en particulier pour les questions de fonctionnement, parce que c’est le réel qui s’impose. La commission des lois a adopté un amendement de Madame Jacqueline Gourault (sénatrice du Loir-et-Cher, Union Centriste) visant à maintenir les syndicats scolaires, ainsi que les syndicats à vocation sociale ».

« Dans quelques jours, nous débattrons d’une proposition de loi visant à supprimer le conseiller territorial. C’est un point auquel nous tenons beaucoup, car nous avons toujours considéré que le dispositif prévu suscitait beaucoup de confusion et institutionnalisait le cumul des mandats »/

« Puisque le président du Sénat a préconisé l’organisation d’états généraux des élus locaux, nous pourrons réfléchir dans ce cadre à une nouvelle étape de la décentralisation, car manifestement cet objectif n’a pas été atteint par la réforme territoriale qui a été adoptée. Toutefois, dans l’immédiat, pourquoi ne pas choisir ensemble d’apporter des réponses précises aux problèmes concrets posés par les élus locaux que nous rencontrons tous les jours. Qui s’y opposerait ? « 

« Une philosophie a guidé la rédaction des différents articles qui vous seront présentés par la commission des lois : rendre le pouvoir aux élus. L’État a un rôle éminent à jouer. Néanmoins, nous considérons que, pour des questions de responsabilité locale, il est juste que ce soient les élus qui adoptent un certain nombre de décisions.

¨ Alain Richard.

« Pour commencer, il est nécessaire de résumer  l’état du processus d’achèvement et de rationalisation de l’intercommunalité. Il faut toutefois préciser que tous, autant que nous sommes, y compris Monsieur le Ministre, nous ne disposons que d’une information parcellaire. Le directeur général des collectivités locales que j’ai rencontré ne disposait pas lui-même d’un tableau synthétique des différentes situations – processus en voie d’achèvement ou rencontrant des difficultés – dans les départements.  Notre connaissance de la diversité des situations, et elle est grande, demeure donc quelque peu imprécise ».

« Dans certains cas, tout indique que les élus locaux, membres de la CDCI sont proches d’un accord avec le préfet, ou ne souhaitent modifier ses propositions que de manière consensuelle. Dans d’autres cas, en revanche, des difficultés, voire des tensions persistent. Or, nous nous préparons à légiférer pour l’ensemble de ces situations, aussi bien celles où les acteurs locaux sont proches d’un accord que celles où les tensions et les divergences les en éloignent ».

« À cet égard, dans la mesure où le processus de constitution des communautés de communes est engagé depuis dix-huit ans, et où il a été nettement accéléré, stimulé par la réforme de 1999, les situations dans lesquelles le processus n’est pas achevé sont toutes plus épineuses et dues à des obstacles objectifs, des désaccords empêchant la convergence. Nous devons garder cette donnée à l’esprit, si nous voulons piloter avec succès l’achèvement de la carte intercommunale ».

« Ce qui a conduit la commission à étoffer le texte initial, ce sont trois problèmes.

« Le premier problème tient à la brièveté du délai dans lequel le SDCI doit être adopté En effet, ce délai n ‘a pas suffi aux différents acteurs pour rapprocher suffisamment leur point de vue dans tous les départements, loin s’en faut, ce qui ne peut que nuire à la mise en œuvre du schéma, puisqu’il existe des risques de « mariages forcés ».

  « Le deuxième problème vient de ce que législation actuelle permet au préfet, même si un accord a été trouvé sur le SDCI avant le 31 décembre 2 011, de soumettre à l’approbation des communes, au cours de l’année 2 012, d’autres dispositifs que ceux qui seraient issus du schéma. Il nous semble que cette possibilité d’une divergence entre, d’une part, le schéma négocié et agréé, et, d’autre par, les propositions de constitution ou de modification des communautés de communes ou d’agglomération comporte un risque d’ambiguïté qui ne garantit pas une transparence suffisante. Je crois avoir compris l’intention du gouvernement : lorsqu’il souhaiterait, dans certaines situations choisies, dépasser le délai du 31 décembre, il pourrait soit ne pas approuver le schéma, ce que la loi permet, soit en faire approuver un, tout en indiquant que ce n’est pas celui qu’il appliquera. Cela ne me semble pas une bonne méthode pour qui cherche un consensus dans la transparence ».

« Le troisième problème, les fameux syndicats. En effet, il nous paraît peu rationnel de se prononcer à la même date et tout à la fois sur la constitution et le périmètre des communautés de communes et des communautés agglomération, dont la base  de compétence est prévue par la loi, et sur la suppression des syndicats. Il nous semble évident qu’il existerait un risque de confusion et de perturbation ».

« La suppression des syndicats doit donc être reportée et ne peut être envisagée avant que la lumière ait été faite sur les compétences assumées par les communautés ».

La commission a fait un choix de principe qui ne recueille pas l’assentiment de tous les membres de notre assemblée. Elle a décidé de modifier la répartition des compétences de décision entre le représentant de l‘État et la CDCI statuant collégialement. En effet, il nous semble à la fois possible et souhaitable que, en respectant le même délai, le périmètre des nouvelles communautés soit votée à la majorité des deux tiers – il faut conserver cette majorité, car elle constitue une garantie d’impartialité – le préfet n’intervenant que si une telle majorité ne peut être obtenue au sein de la CDCI ».

« Le pouvoir de décision reviendrait donc en priorité aux élus. Notre postulat est en effet que ces derniers ont la maturité et la hauteur de vues nécessaires pour réaliser la synthèse des différentes préoccupations, et ainsi  réaliser l’achèvement et la rationalisation de la carte intercommunale aussi efficacement que le pourraient les seuls préfets, lesquels, en tout état de cause, président les CDCI et auront donc une influence certaine sur la conduite des débats ».

« C’est ce point qui donnera lieu à des discussions dans notre assemblée, car l’opinion inverse, selon laquelle c’est le préfet qui devrait disposer du pouvoir principal et piloter le processus, a également ses partisans. Nous ne pourrons donc sans doute pas parvenir à, un consensus sur ce point. J’ose cependant affirmer que c’est probablement le seul sur lequel nous ne pourrons nous accorder ».

« En effet les autres propositions introduites par la commission afin de modifier, souvent à la marge, le texte actuel, constituent des modifications purement pragmatiques, et à la conception desquelles ont participé des sénateurs de tous les groupes politiques de cette assemblée ».

Ces modifications traduisent la volonté de réussir l’achèvement de la rationalisation de la carte intercommunale, et ce dans le délai prévu, c’est-à-dire avant l’été 2 013, afin que les nouvelles communautés soient en place lors des élections municipales du printemps 2 014. Il s’agit donc, non pas d’étirer le processus, mais de l’unifier en remplaçant les deux phases actuellement prévues – l’une préparatoire, approuvée par la CDCI, l’autre définitive, sous la conduite du seul préfet – par une seule phase pilotée par la CDCI.

« Je cite brièvement les autres mesures La commission a adopté trois séries d’ajustements relatifs aux exigences de fond encadrant l’achèvement de la carte intercommunale ».

« La première série d’ajustements vise à prendre en compte les différentes situations géographiques. Le plancher de 5 000 habitants pourra être modulé en fonction des particularités géographiques. Le texte prévoit déjà cette modulation, mais nous souhaitons qu’elle relève de la responsabilité de la CDCI et non de celle du préfet. En outre, des exceptions géographiques doivent être mentionnées. Il s’agit, d’une part, des îles qui sont, par définition éloignées du continent et qu’il n’est donc pas forcément opportun d’inclure, pour des raisons purement administratives, dans des communautés, et, d’autre part, de ces communes situées en dehors du territoire départemental et enclavées dans un département voisin ».

« La deuxième série d’ajustements consiste en quelques mesures relatives à la  composition des instances communautaires, afin, là encore, de tenir compte des difficultés de transition engendrées pour une communauté par le passage d’un périmètre à un autre, plus large. Nous avons repris le principe du maintien des mandats en cours, tout en nous efforçant de l’adapter à toutes les situations institutionnelles, qu’il s’agisse d’une extension de périmètre ou d’une fusion, question ne se posant évidemment pas dans le cas d’une création. La commission a adopté deux autres mesures. La première vise à tenir compte du resserrement des représentations communales, dont on peut penser qu’il deviendra très fréquent. Nous proposons d’élargir les conditions de la suppléance pour les communes qui n’ont qu’un conseiller communautaire. Par ailleurs, il faut favoriser les accords à l’amiable en matière de représentation des communes. S’il existe un tel accord, réunissant la majorité qualifiée des communes au sein de la nouvelle communauté, le plafond du nombre de sièges total sera non pas celui résultant du tableau législatif, mais ce plafond majoré de 25 %. Cette modification n’entraîne pas de conséquences financières, puisqu’il s’agit d’élus non rémunérés».

« La troisième série d’ajustementsa trait aux syndicats de communes et aux syndicats mixtes.Le texte de la commission prévoit de faciliter la recréation, à la suite d’une fusion de communautés, de syndicats pour gérer les compétences auparavant  détenues par une petite communauté, mais non reprise par la communauté issue de la fusion. Le texte prévoit également que seront supprimés uniquement les syndicats dont les compétences sont reprises par une communauté ; cela signifie que les syndicats de regroupement pédagogique, les syndicats ayant en commun un centre communal d’action sociale, ou un syndicat gérant une unité de petite enfance n’auront pas à être inclus dans le processus de fusion, si leurs compétences ne sont pas reprises par une communauté créée ou fusionnée ».

« Enfin le texte rappelle la mission de conseil des administrations déconcentrées de l’État quant aux conséquences fiscales et financières des mouvements qui seront entrepris. Nous savons tous que, à l’heure actuelle, les interrogations relatives à l’équation financière, aux charges de fonctionnement estimées et au dispositif fiscal des nouvelles communautés constituent l’un des motifs d’hésitation ou d’appréhension de beaucoup de nos collègues, élus locaux. Il semble donc que les administrations déconcentrées de l’État doivent être astreintes à cette obligation de conseil, en particulier envers les plus petites communautés qui sont les plus démunies »

« Nous envisageons également de reprendre l’une des dispositions de la proposition de loi de notre collègue Bernard Saugey,(sénateur de l’Isère, UMP) en ce qui concerne le statut de l’élu communautaire ».

« Nous avons également opéré une adaptation du partage des pouvoirs de police en fonction des compétences spécifiques remises aux communautés, à savoir l’assainissement, la gestion des aires d’accueil des gens du voyage, ainsi que le ramassage et le traitement des ordures ménagères ».

« Cet ensemble est relativement sobre et très proche de la pratique. Encore une fois, une seule disposition fait débat : la répartition des pouvoirs entre le préfet et la CDCI en ce qui concerne l’achèvement du processus de restructuration de l’intercommunalité. Toutes les autres adaptations proposées feront sans doute l’objet d’un large consensus en séance publique, comme cela fut le cas en commission ».

« Je considère que ceux qui voteront cette proposition de loi auront fait œuvre législative utile et auront répondu à une attente très largement partagée sur le terrain par no collègues élus locaux ».

¨ Philippe Richet, ministre auprès du ministre de l’Intérieur, chargé des collectivités territoriales.

« Le Sénat examine aujourd’hui une proposition de loi dont le contenu n’a plus grand chose à voir avec le texte initial de Monsieur Sueur ! »

¨ Eric Doligé.

« C’était prévisible » !

¨ Philippe Richet.

« J’avais plutôt de la sympathie pour le texte initial que nous étions prêts à considérer avec intérêt – y compris certains amendements déposés. Mais c’était avant que des modifications de fond y soient apportées ».

¨ Eric Doligé.

« Ce nouveau texte est un appel au crime ! »

¨ Philippe Richet.

« Je sais que le droit d’amendement est inhérent à la fonction parlementaire, qu’il s’exerce en commission comme en séance. Ce n’est pas moi qui songerais à le remettre en cause de quelque façon que ce soit. Mais tout de même, nous devons nous demander quelles sont les raisons qui ont pu conduire à s’écarter à ce point de la sagesse qui caractérisait le texte initial de la proposition de loi ».

¨ Bernard Piras.

« Des raisons de bon sens ! »

¨ Philippe Richet.

« D’un point de vue seulement formel, nous pouvons déjà poser la question de la constitutionnalité de la procédure et de l’éventuelle adoption de cette proposition de loi transformée. La jurisprudence du Conseil Constitutionnel dispose que « tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu’il présente un lien, même indirect, avec le texte proposé ou transmis ».

¨ Jean-Jacques Mirassou.

« On est bien dans ce cas » !

¨ Philippe Richet.

« Compte tenu de l’objet très précis de la proposition de loi dans sa version initiale, on peut légitimement s’interroger sur la possibilité constitutionnelle d’introduire des dispositions qui, d’une part, remanient complètement l’élaboration des SDCI, et, d’autre part, modifient tout aussi complètement la mise en oeuvre, sur le terrain,de la réforme de la carte communale. Je dois dire que seule une interprétation très large, je dirais même une interprétation très libérale du « lien indirect » permettrait de justifier la recevabilité des apports de la commission des lois ».

« Certes, les onze articles nouveaux traitent de la réforme de la carte communale, mais je rappelle que l’article unique de la proposition de lois initiale visait à préserver le mandats en cours des membres des bureaux des EPCI qui pourraient ne pas aller à leur terme normal en 2 014 ».

« Cette mesure est intelligente et j’avais d’ailleurs dit ici même qu’il me paraissait intéressant de la reprendre. Elle tend en effet à faciliter la mise en place des nouvelles intercommunalités. Elle a été demandée par de nombreux élus de droite comme de gauche, et notamment par le président de l’Association des Maires de France. J’ai eu l’occasion à de nombreuses reprises de dire que le gouvernement était d’accord avec cette proposition ».

« Je le redis devant vous : il faut permettre aux membres des bureaux des EPCI actuellement existants qui seraient amenés à fusionner avant 2 014 de conserver leur mandat jusqu’à cette date. Il ne faut pas, en effet, provoquer de rupture artificielle de la gouvernance et écarter de leurs responsabilités des élus qui n’ont pas de raison d’être forcés à les abandonner ».

« Or, le texte issu de la commission des lois ne concerne plus les bureaux des intercommunalités que de façon très marginale. Soyons clair : il remplace le dispositif de réforme de la carte intercommunale prévu par la loi du 16 décembre 2 010, par un autre tout à fait différent ».

¨ Pierre-Yves Collombat..

« Bien meilleur ! ».

¨ Philippe Richet.

« Seules les appellations ne changent pas : on retrouve un projet de SDCI, une CDCI, des communes et des EPCI, un préfet. Mais la comparaison s’arrête là ».

« Je suis dans l’obligation de rappeler que les nouveaux articles du texte que nous examinons aujourd’hui correspondent le plus souvent à des amendements qui ont été rejetés en 2 010. Tout se passe comme si la commission des lois voulait refaire à l’envers et en quatre heures, le travail accompli par le Parlement l’année dernière, pendant près de onze mois ».

¨ Jean-Luc Fichet.

« Ce n’était pas du bon travail ! »

¨ Philippe Richet.

« Je reprends quelques exemples parmi les plus significatifs.

« Dans cette proposition de loi, ce  n’est plus le préfet qui élabore le projet de SDCI, c’est la CDCI. Tel était l’objet d’un amendement examiné et rejeté par le Sénat, le 3 février 2010, puis à nouveau, en seconde lecture, le 7 juillet 2 010 ».

¨ Roland Courteau.

« Il n’y avait pas la même majorité ! »

¨ Philippe Richet.

« Permettez-moi de rappeler qu’alors il s’agissait non pas de donner le pouvoir au préfet, mais de le charger d’élaborer un projet de schéma, base de discussion entre les élus. Il n’a jamais été dans les intentions du gouvernement, non plus que du Parlement, de reprendre leurs prérogatives aux élus ».

¨ Pierre-Yves Collombat.

« Le préfet fait ce qu’il veut ! »

¨ Philippe Richet.

« L’objectif était de proposer à ces élus un schéma sur la base duquel ils pourraient ensuite travailler, discuter et décider ».

¨ Jean-Jacques Mirassou.

« Alors, les élus n’ont rien compris ? »

¨ Bernard Piras.

« Allez dans les préfectures ! »

¨ Philippe Richet.

« Vous savez comme moi que l’une des principales difficultés rencontrées dans l ‘élaboration des SDCI ces derniers mois réside dans les désaccords qui peuvent exister entre les élus eux-mêmes sur certains projets de fusion ou de regroupement d’EPCI ou de syndicats ».

« Donner la compétence pour élaborer – je dis bien pour élaborer – le projet de schéma à la CDCI, c’est accroître cette difficulté et, in fine, en l’absence d’accord, cela revient à donner au préfet la compétence pour arrêter le schéma définitif ».

« Permettez-moi de le redire ici, il est difficilement imaginable que l’on fasse avancer le débat si lon ne dispose pas d’un document à proposer aux élus et sur lequel ils puissent travailler » .

¨ Roland Courteau.

« Vous considérez les élus comme des incapables » ! 

¨ Philippe Richet.

« Nous savons tous en effet qu’il est parfois difficile – notamment lorsqu’il s’agit de communes fiscalement riches – de trouver une accord entre les élus ».

« Si vous décidez qu’il faut d’abord un accord avant tout projet de schéma, comment voulez-vous qu’une décision sérieuse soit possible ? »

« Ne serait-ce que par le biais de cette seule disposition, cette proposition de loi revient tout simplement à repousser aux calendes grecques l’examen des dossiers de la SDCI ».

¨ Alain Richard.

« Votre analyse est inexacte,Monsieur le ministre ! »

¨ Philippe Richet.

« À l’article 7 de la proposition de loi réécrite, il est prévu que le SDCI est adopté avant le 1er mars 2 013, soit juste un an avant les élections municipales de 2 014. Permettez-moi trois remarques à ce propos ».

 « Tout  d’abord, le calendrier exigeant prévu par la loi du 16 décembre 2 010 résulte d’un consensus qui a fini par se dégager au sein de l’Association des Maires de France, en 2010, pour que la réforme de la carte intercommunale soit terminée suffisamment longtemps avant les élections municipales de 2 014. Il s’agissait ainsi, conformément au souhait de l’AMF, de disposer d’assez de temps pour mettre en œuvre les SDCI élaborés, ainsi que pour statuer, dans le cadre des intercommunalités créées à partir des réorganisations ou des fusions, sur la situation des personnels et agents concernés sans « impacter les élections » de 2 014 et afin que tout se déroule dans les meilleures conditions ».

« Avec le calendrier que vous proposez, nous aurons au contraire beaucoup trop de contraintes de délai pour que les élections de 2 014 puissent se dérouler dans de bonnes conditions ».

  « Deuxième remarque à propos des délais. Je rappelle que lors des débats de l’année dernière, certains d’entre vous avaient déposé des amendements qui raccourcissaient encore le calendrier d’élaboration et de mise en œuvre des schémas pour donner plus de temps avant les élections municipales de 2014. En particulier le groupe socialise avait déposé un amendement, en deuxième lecture au Sénat,  qui tendait à avancer de trois mois la date d’expiration du délai prévu pour terminer sur le terrain la rationalisation de la carte intercommunale, en la faisant passer du 1er juin au 1er mars 2 013. Les associations de maires et de présidents de communautés se sont  unanimement prononcées en faveur de l’institution d’un date butoir pour la couverture totale du territoire par des EPCI à fiscalité propre et la résorption des enclaves et discontinuités territoriales. Elles estiment que cette date butoir doit être suffisamment éloignée des prochaines élections municipales afin de na pas paralyser les débats qui les précèderont ».

«Par ailleurs et afin de permettre aux élus de déterminer la composition des assemblées communautaires avant le 30 juin 2 013,  il est indispensable d’avancer l’entrée en vigueur de la procédure exceptionnelle pour l’achèvement de la carte intercommunale au 1 er mars 2 013. À défaut,il serait impossible de déterminer précisément la composition des assemblées en juin 2 013 ».

¨ Alain Richard.

« Monsieur le ministre, me permettez-vous de vous interrompre dans un souci de clarification ? »

¨ Philippe Richet.

« Je vous en prie, monsieur le rapporteur ».

¨ Alain Richard.

« Il s’agit pour moi de lever un risque d’incompréhension : l’article 7 nouveau prévoit que le SDCI est adopté avant le 31 mars 2 013. C’est cette date qui va être soumise à l’approbation du Sénat tout à l’heure ».

Il s’ensuit une discussion extrêmement  confuse et dont il n’est pas important de rapporter le détail sur « la date butoir » Le ministre s’obstine : Le calendrier qui est proposé est tout simplement irréaliste. Il rend impossible la mise en œuvre du SDCI avant les élections municipales de mars 2 014. Pour faire passer le nouveau calendrier, on sacrifie la mise en œuvre effective de la réforme ! ». Les sénateurs socialistes se fâchent ou font semblant de se fâcher. 

¨ David Assouline.

« Le ministre n’a rien compris ! »

¨ Philippe Richet.

«  La Convention nationale de l’intercommunalité  organisée à Rennes, au mois d’octobre dernier par l’Assemblée des Communautés de France a souhaité que les SDCI soient en état d’être adoptés avant le 31 décembre 2 011 ».

¨ Jean-Pierre Michel.

«  Ici, c’est le Parlement , monsieur le ministre, ce n’est pas une association ! »

¨ Philippe Richet (imperturbable).

« Il s’agit tout simplement de respecter le travail qui a été accompli par les élus. C’est seulement ainsi que nous pourrons respecter, chaque fois que cela sera possible, la date du 31 décembre 2 011.  Personne ne comprendrait que nous remettions en cause l’ensemble du travail accompli par les élus ». 

« Je rappelle, mais vous le savez déjà que la mise en place des CDCI a eu lieu au début de cette année dans des conditions sereines.

¨ François Rebsalem.

« Non ! »

¨ Philippe Richet.

« Je sais bien que quelques-uns d’entre vous avaient annoncé que cela poserait problème. Ce ne fut pas le cas et l’opération s’est déroulée dans une réelle sérénité. Il faut en féliciter les élus, les associations départementales et l’Association des Maires de France dans son ensemble ».

« Les projets des SDCI ont ensuite été présentés aux CDCI par les préfets. Dans plusieurs départements, les observations des CDCI ont conduit à des modifications du projet du schéma initial, car le gouvernement avait déjà demandé aux préfets de tenir le plus grand compte de l’avis des élus, avant d’envoyer en consultation les projets de schéma ».

« Les communes, les EPCI et les syndicats ont ensuite disposé de trois mois pour émettre un avis sur les projets de schémas. C’est maintenant au tour des CDCI de se prononcer. Ce sont les CDCI qui in fine décideront de ce que sera ke schéma dans chaque département ».

« Dans certains territoires, je tiens à le dire, l’exercice n’est pas facile ».

¨ Jean-Jacques Mirassou.

« C’est un euphémisme » ! 

¨ Philippe Richet.

« Dans d’autres, il est même compliqué ».

« Différentes raisons expliquent ce constat ».

« Il y a d’abord les délais, relativement courts ».

« Il y a ensuite la réforme de la taxe professionnelle et la mise en place des nouvelles ressources fiscales qui nous privent du recul nécessaire pour apprécier certains impacts financiers et budgétaires des évolutions proposées ».

« Il y a aussi la méthode qui  parfois conduit à imaginer que les préfets cherchaient à imposer coûte que coûte les projets qu’ils avaient élaborés ».

« Il y a ensuite le calendrier électoral chargé de cette année 2 011, qui n’a pas porté à la sérénité, surtout lorsque certains n’ont pas hésité à faire campagne en utilisant les incertitudes ou les inquiétudes existantes en dénigrant la réforme ».

¨ Jean-Jacques Mirassou.

« Ils l’ont fait avec justesse » !

¨ Bernard Piras.

«  Nous n’avons pas eu besoin de faire campagne. Vous l’avez faite pour nous » !

¨ Philippe Richet.

« De nombreux parlementaires n’ont toutefois pas hésité à me faire remonter  les points de crispation ou de blocage existants. À chaque fois, nous avons répondu par l’ouverture et l’incitation au dialogue. Nous avons répété aux préfets qu’il fallait pousser aussi loin que possible les échanges et la concertation dans un esprit constructif ».

« Pour autant, il n’est pas honnête d’imputer à une prétendue surdité des préfets tous les désaccords qui persistent entre les élus, par exemple lorsqu’il s’agit de prévoir le rattachement d’une commune isolée riche à une communauté de communes ou à une autre.Il est tout aussi peu honnête de reprocher publiquement au préfet un projet trop ambitieux après l’avoir incité, en petit comité, de se montrer volontaire. Aujourd’hui, nombreux sont ceux qui paraissent avoir oublié leurs prises de position d’hier ».

« Aujourd’hui, cette réforme est pour les uns l’une des causes, pour ne pas dire la cause… »

¨ Jean-Jacques Mirassou.

« …de votre échec » !

¨ Philippe Richet.

« …du changement de majorité au Sénat.  Pour d’autres, compte tenu des échéances à venir, il faudrait absolument tout arrêter et tout remettre à plat. Pourtant, vous comme moi, vous savez que cette réforme répond à un besoin impérieux ».

« Comme l’a rappelé le Premier ministre, le 7 octobre dernier, la révision de la carte intercommunale est une nécessité pour notre pays « afin que nos communes et nos intercommunalités soient véritablement en capacité d’exercer les nombreuses compétences qu’elles détiennent ». En février 2 010, Jean-Pierre Sueur tenait des propos voisins. Je cite : « Notre position est très claire. Nous avons indiqué à de nombreuses reprises que nous étions attachés à la liberté des communes et nous ne retirons rien sur ce point. En outre, nous pensons qu’il faut achever la carte de l’intercommunalité, contrairement à ceux qui ne souhaitent pas que le préfet prenne une décision in fine. Mais nous voulons que cette décision soit prise dans le respect du schéma établi par la CDCI ». 

¨ Jean-Pierre Sueur.

« Tout cela est très bien dit » !

¨ Pierre-Yves Collombat.

« C’est exactement ce que nous proposons ».

¨ Philippe Richet.

« Je poursuis ma citation : « Selon  nous, il faut mener la démarche de l’intercommunalité à son terme et, aujourd’hui, il apparaît raisonnable que les 36 500 communes de France soient rattachées à une intercommunalité ».

¨ Jean-Pierre Sueur. 

« Très bien ».

¨ Philippe Richet.

« Je cite toujours : « Il n’est donc pas choquant que les préfets assument leur mission pour les dix, vingt ou trente communes – il n’y en aura guère plus – qui, sur l’ensemble du territoire se montreront totalement récalcitrantes ».

¨ Jean-Pierre Sueur.

« Oui, le préfet, in fine ».

¨ Philippe Richet.

« Fin de citation : « Dans ce cas, c’est évident, la décision prise par le représentant de l’État sera, par définition, une décision « autoritaire ». Néanmoins, elle sera parfaitement fondée si elle respecte le SDCI ».

« Je le répète, c’est aussi ce que j’ai entendu de la part de Daniel Delaveau, lors de la convention de l’ADCF ».

« Ce n’est pas ce qui est proposé aujourd’hui ».

« La réforme actuelle s’inscrit dans la continuité d’un mouvement lent et progressif de décentralisation engagé depuis plus de quarante ans par les différents gouvernements de gauche comme de droite, qui a permis d’inscrire en 2 003 dans la Constitution : «  La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale…Son organisation est décentralisée ».

« La coopération intercommunale est un fait très ancien qui n’a cessé de se développer. Il est bon de rappeler quelques dates de ce mouvement. La loi du 31 décembre 1966 crée les communautés urbaines. La loi du 13 juillet 1983 crée les communautés et syndicats d’agglomération nouvelle, pour regrouper les communes autour des villes nouvelles. La loi d’orientation de 1992 relative à l’organisation territoriale dite « loi Joxe » crée les communautés de communes. Il faudrait encore citer la loi d’orientation de 1995, la loi du 12 jullet 1 999, dite « loi Chevènement » et celle de 2 002 ».

¨ Roland Courteau.

« À quoi jouez-vous ? À faire passer le temps » ?

¨ Philippe Richet.

« La décentralisation tout comme l’intercommunalité ne sont ni de gauche ni de droite. Elles sont devenues aujourd’hui le patrimoine commun de notre pays. Elles ont contribué à la vitalité extraordinaire de notre République, renforcé les libertés locales, libéré les énergies et développé une nouvelle forme de gestion publique, plus proche des citoyens ».

« Personne, ni à droite ni à gauche, n’envisage aujourd’hui sérieusement de revenir sur cette avancée ».

« Pour autant, notre organisation territoriale comporte encore quelques faiblesses, soulignées par de nombreux travaux et rapports, qui demandent des adaptations ».

« Nous dressons le même portrait d’une décentralisation vivante et utile, mais pénalisée par une trop grande complexité, qui ne facilite pas l’accès des citoyens à la démocratie locale, qui décourage les bonnes volontés ».

« Cette réforme et son contenu ont fait l’objet pendant plus de dix-huit mois d’intenses débats, de questions, d’amendements, de nombreuses modifications tant à l’Assemblée Nationale qu’au Sénat ».

« L’intercommunalité a fait l’objet de 126 heures de débats parlementaires en 2 010. Est-ce bien raisonnable, moins d’un an après, de remettre en cause ce dispositif abondamment discuté et amendé, en tentant de le remplacer par un autre en seulement quatre heures ? »

« La  méthode que nous préférons n’est pas celle d’un bouleversement à la va-vite de ce travail parlementaire patient, et de qualité. Nous avons choisi de progresser dans la concertation et le consensus ».

« François Fillon a été conduit à redéfinir le cadre dans lequel devait s’inscrire l’élaboration des SDCI dans les semaines qui viennent : il s’agit de donner davantage de temps à une concertation approfondie, partout où cela s’avère nécessaire, pour parvenir, dans un esprit de coproduction entre les élus et les préfets, à un consensus le plus large possible sur la révision de la carte intercommunale ».

¨ Catherine Tasca.

« Cela ne remplace pas la loi » !

¨ Philippe Richet.

« Des instructions en ce sens ont été données aux préfets de façon très claire ».

« Tout d’abord, la loi du 16 décembre 2 010 a fixé au 31 décembre 2 011, la date limite de décision pour arrêter le schéma, mais elle a également prévu l’hypothèse où il n’y aurait pas de SDCI arrêté au 1er janvier 2 012. En conséquence, si le contexte ne permet pas d’arrêter le schéma avant la fin de cette année, il est possible de déroger à cette date et de prendre plus de temps ».

« En revanche, lorsqu’il est possible d’arrêter le schéma, il faut le faire, tout en sachant que, dans la phase de mise en œuvre, il sera toujours permis de s’en écarter pour coller aux réalités du terrain ou prendre en compte des évolutions qui n’auraient pas été anticipées. La situation n’est donc pas figée ».

« En abrogeant les article 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2 010 le texte proposé par la commission supprime toute possibilité d’adaptation. Ce que vous proposez n’est qu’un dispositif rigide et sans possibilité d’adaptation pour les élus comme pour le préfet ».

« Pour le gouvernement, la date du 31 décembre 2 011 n’est pas un couperet. Mais prendre le temps nécessaire ne veut pas dire tout arrêter et tout freiner ».

Le SDCI est le résultat d’une coproduction entre le préfet et les élus. Un consensus doit ainsi apparaître sur la mise en place d’une organisation territoriale plus efficace et mieux comprise par nos concitoyens. Pour aboutir à un schéma réaliste, il ne faut donc pas hésiter à revenir sur les projets qui bloquent ou sur les propositions trop ambitieuses. La révision de la carte intercommunale ne doit pas être une course au gigantisme. Je l’ai indiqué clairement ».

« J’ai identifié quelques priorités ».

« La première est impérative. Il s’agit d’intégrer les communes isolées dans un EPCI à fiscalité propre et de mettre un terme aux discontinuités et aux enclaves territoriales ».

« La deuxième est un objectif : le seuil de 5 000 habitants pour les communautés de communes doit être interprété avec souplesse ».

« La troisième est qualitative : il faut rechercher l’accord des élus sur la simplification de la carte des EPCI et des syndicats, pour la faire correspondre aux bassins de vie et favoriser la plus grande efficacité des services publics de proximité à moindre coût ».

« Je m’arrête un instant sur un problème que l’on rencontre fréquemment dans l’élaboration des schémas : celui de l’avenir des syndicats. La commission aborde cette question. Nous n’avons jamais indiqué qu’il fallait en supprimer 10 %, 20 % ou 30 %, juste pour faire du rendement ! Nous souhaitons seulement être attentifs aux besoins des syndicats, qui doivent continuer d’exister, notamment dans le domaine scolaire. Les services de distribution de l’eau sont également concernés. Pour autant, faut-il partir de l’idée, comme vous le faites, que garder indéfiniment une école dans chaque village est une solution d’avenir pour les communes ? » Je pense que le Regroupement Pédagogique Intercommunal (RPI) permettant de scolariser sur une seule commune l’ensemble des élèves des communes membres n’est pas une solution rétrograde ». En affirmant qu’il n’est pas acceptable que certaines communes ferment leur école, Monsieur Sueur, vous n’êtes pas en phase avec les besoins et les attentes de beaucoup d’élus et de parents d’élèves qui partagent notre opinion. Seule compte la qualité du service rendu, notamment en matière d’éducation » !

« Je tiens à répéter que, partout où il est impossible d’arrêter le schéma le 31 décembre 2 011, le délai peut être prorogé ».

« S’il faut donc discuter de la situation des collectivités dans les départements où l’on ne pourrait pas arriver à un accord, soit ! Mais ne partons pas de l’idée que tous les départements prêts à adopter leur schéma avant de 31 décembre 2 011 – c’est la majorité – seront obligés d’attendre les nouvelles échéances que vous proposez ».

« Bien entendu, j’ai rencontré des élus qui pestaient contre la date prévue initialement, celle du 31 décembre 2 011. Ecoutons-les, mais écoutons aussi la majorité des élus, même si on les entend moins que ceux à qui la réforme pose des problèmes, et c’est bien normal ».

« Mais pourquoi voudriez-vous obliger les départements déjà prêts à adopter un schéma à attendre plus longtemps ? »

« J’ai créé, auprès de mon ministère, une cellule….

¨ Pierre-Yves Collombat.

« …de soutien psychologique » !

¨ Philippe Richet.

« …destinée à prendre en compte les demandes, les exigences, les exaspérations remontant des territoires, afin qu’elles soient traitées au cas par cas, quelle que soit la couleur politique des élus qui en sont à l’origine ».

« La modernisation de l’outil intercommunal doit dépasser le clivage gauche/droite. Nous devons être capables d’aller au-delà et de nous écouter les uns les autres ».

« J’aborde, pour finir quelques autres questions ».

« Certains avancent que cette réforme de l’intercommunalité s’intéresserait trop aux périmètres et pas assez aux compétences. L’ADCF a présenté une étude fort bien faite sur les projets de SDCI. Elle rejoint l’analyse que mon ministère a pu mener à partir des projets présentés par les préfets : aucun n’a négligé la problématique de la reprise des compétences par un nouvel EPCI né d’une fusion. Nous aurons le temps, d’ici au 1er juin 2 013, d’organiser la question des compétences. Nous avons un an et demi devant nous pour prendre cet important dossier à bras-le-corps, mais ne faisons pas de la date initialement prévue un obstacle infranchissable, ce qui reviendrait à empêcher ceux qui le souhaitent d’avancer ». 

« Je reviens sur l’importance de la réforme de l’intercommunalité. Certains diront que ce n’est ni l’alpha ni l’oméga de la réforme institutionnelle en France, et ils auront sans doute raison ? Mais il n’est pas raisonnable de vouloir systématiquement dénigrer des propositions, discutées ici même qui ont pour l’essentiel repris des positions émanant d’élus de droite comme de gauche, notamment de l’AMF ».

  « Je me rappelle qu’un grand élu de gauche déclarait à cette même tribune que la droite comme la gauche étaient d’accord sur la réforme de l’intercommunalité. Il nous proposait alors d’abandonner la création du conseiller territorial pour continuer d’avancer ensemble sur le sujet. À l’époque le gouvernement a considéré qu’il était important d’avancer sur la question du conseiller territorial. Si j’ai bien compris, nous y reviendrons dans les semaines qui viennent. S’agissant de la réforme de l’intercommunalité, nous étions, en revanche tous d’accord sur la plupart des sujets. Pourquoi donner aujourd’hui le sentiment de vouloir tout remettre en cause ? Mettons-nous d’accord pour garder l’essentiel !  ».

« Je me réjouis que le Sillon lorrain voie certainement aboutir un projet de pôle métropolitain et que, cette fois autour de Nice, une métropole soit créée au 1 er janvier 2012 ».

« Je suis prêt à discuter, mais revenons-en à ce qui était la proposition de loi initiale, aux amendements que nous avions les uns et les autres retenus, plutôt que de nous mettre en situation de « tout ou rien ». À défaut, le gouvernement ne pourra pas donner son accord qui serait un blanc-seing aux propositions que vous formulez, car vous ne tenez pas compte de ceux qui, à force de travail, ont réussi à trouver un accord sur un schéma départemental ».

« C’est pourquoi, à l’inverse de la commission des lois, je vous propose de ne pas dénaturer le texte initial et d’en rester aux amendements qui permettent d’ajuster le dispositif sans remettre en cause l’ensemble de la réforme telle qu’elle a été votée il y a à peine un an » !

Commence alors la discussion générale qui fera l’objet de la prochaine fiche.

 

Georges GONTCHAROFF, 29 novembre 2 011.

Liste des sénateurs cités.

Jean-Pierre Sueur, sénateur du Loiret, socialiste.

Alain Richard,  sénateur du Val d’Oise, socialiste.

Alain Gournac, sénateur des Yvelines, UMP.

Eric Doligé, sénateur du Loiret UMP.

Bernard Piras,  sénateur de la Drôme, socialiste.

Jean-Jacques Mirassou, sénateur de la Haute-Garonne, socialiste.

Pierre-Yves Collombat, sénateur du Var, Rassemblement démocratique, social et européen.

Jean-Luc Fichet, sénateur du Finistère, socialiste.

Roland Courteau, sénateur de l’Aude, socialiste.

David Assouline, sénateur de Paris, socialiste.

Jean-Pierre Michel, sénateur de la Haute-Savoie, socialiste.

François Rebsalem, sénateur de la Côte d’Or, socialiste.

Catherine Tasca, sénatrice des Yvelines, socialiste.

Publicités

Laisser un commentaire

Entrez vos coordonnées ci-dessous ou cliquez sur une icône pour vous connecter:

Logo WordPress.com

Vous commentez à l'aide de votre compte WordPress.com. Déconnexion / Changer )

Image Twitter

Vous commentez à l'aide de votre compte Twitter. Déconnexion / Changer )

Photo Facebook

Vous commentez à l'aide de votre compte Facebook. Déconnexion / Changer )

Photo Google+

Vous commentez à l'aide de votre compte Google+. Déconnexion / Changer )

Connexion à %s