Suivons la réforme des collectivités locales !

Nous entamons avec cet article une suite de textes pour suivre chronologiquement les débats nationaux sur la réforme des collectivités locales. Plusieurs textes de lois sont concernés, s’imbriquent, et, disons-le, sont discutés  dans le sens inverse de toute logique par le Parlement.

Nous vous livrons dans cet article et dans les textes qui vont suivre les analyses de ces débats, produites par une démarche collective de l’Adels et de l’Unadel autour de Georges Gontcharoff, spécialiste reconnu de la question.

Le but de cette mise en ligne est bien entendu d’échanger avec vous sur ces analyses, et plus largement sur cette réforme à venir qui nous paraît bien dangereuse pour nos territoires… À vos commentaires !!

TEXTE 1 :
Le projet de loi sur la réforme des collectivités territoriales, ÉLÉMENTS D’ANALYSE CRITIQUE POUR UNE PRISE DE POSITION

De toute évidence, ce texte doit être replacé dans tout un contexte de préoccupations et de réformes dont il n’est qu’un élément :

–       la réforme d’ensemble de l’organisation administrative française (RGPP) ;

–       l’application du Grenelle de l’Environnement et la montée des préoccupations du développement durable ;

–       la paupérisation de l’Etat, avec, en particulier, le creusement des déficits publics et la tentation permanente d’effectuer de nouveaux transferts de charges sur les collectivités territoriales ; il ne faut pas oublier que l’un des buts assignés par le gouvernement à la loi de finances de 2 010 est « de faire contribuer les collectivités locales à l’effort de réduction du déficit public » ;

–       la suppression de la taxe professionnelle et par conséquent de la TPU qui constitue le principal ressort de l’intercommunalité de projet et les incertitudes concernant son remplacement et ses compensations ;

–       la réforme concernant « le Grand Paris ».

Pour comprendre le cheminement des idées qui ont conduit à ce texte, il faudrait aussi relire beaucoup de textes antérieurs ou concomitants :

–       le rapport Richard (décembre 2006) sur « les enjeux de la maîtrise de la dépense publique locale » qui conduit à la Révision Générale des Politique Publiques (RGPP) en juin 2007 ;

–       le rapport de la première commission Balladur (octobre 2007) ;

–       le rapport Lambert (décembre 2007) ;

–       le rapport Attali ( avril 2008) ;

–       la proposition de loi Mancel-Bignon (janvier  2008) qui porte déjà sur la création des conseillers territoriaux ;

–       le discours de Nicolas Sarkozy à Toulon, le 25 septembre 2008, fondateur de la volonté de réforme dans ce domaine ;

–       le rapport Warsmann ( octobre 2008) ;

–       le rapport de la deuxième commission Balladur (février 2009)

–       le rapport d’une mission sénatoriale présidée par le sénateur Belot et intitulé « Faire le pari de l’intelligence territoriale ».

On pourrait donc établir une véritable chronique ou une véritable généalogie d’une réforme annoncée, suivre le cheminement et la maturation des idées, repérer les « ballons d’essai », distinguer les pistes abandonnées. On s’apercevrait que les ambitions initiales ont déjà été considérablement réduites et que beaucoup de projets sont abandonnés ou réduits. On sait que le travail de lobbying, notamment des associations d’élus, n’est pas achevé. Une des questions est de savoir comment les défenseurs du développement local peuvent se glisser dans cette phase, pour défendre leurs idées.

Des textes concernant l’analyse des principaux rapports évoqués ci-dessus sont disponibles sur le site de l’ADELS.

LE PROJET COMPREND CINQ TITRES ET QUARANTE ARTICLES.

TITRE Ier RENOVATION DE L’EXERCICE DE LA DÉMOCRATIE LOCALE.

Chapitre 1 er : Les conseillers territoriaux.

Le texte de l’exposé des motifs reconnaît qu’il est impossible de supprimer l’un des deux niveaux : le département ou la région. La démarche, proposée depuis au moins deux ans par plusieurs parlementaires de la majorité est de « rapprocher les deux collectivités territoriales à travers un élu commun ».

ARTICLE 1.

Il prévoit la création d’un conseiller territorial qui siègera à la fois au sein du conseil général et au sein du conseil régional.

Le but avoué est de « mieux organiser la complémentarité et l’articulation des compétences » et de créer de nouveaux élus qui auront à la fois une vision de proximité (la part départementale) et une vision prospective et stratégique (la part régionale). Les discours de la majorité ajoutent que ce système permettra de diminuer le nombre des élus (de 6000  (4220 conseillers généraux et 1 880 conseillers régionaux), à 3000 ) et donc de faire des économies.

Cette décision entraîne comme conséquences :

–       la nécessité d’une loi organique séparée relative à l’élection des conseillers territoriaux : mode de scrutin, découpage des circonscriptions, statuts des conseillers territoriaux. Les intentions du gouvernement font déjà état de rumeurs inquiétantes. On dit  qu’une grande partie des conseillers territoriaux seraient ainsi élus au scrutin uninominal à un tour, dans le cadre de « cantons redécoupés », plus grands et moins nombreux (On avance le chiffre de 1000 cantons de moins). Environ 10 % des conseillers territoriaux seraient élus sur des listes départementales. Dans les avant-projets précédents et dans un discours du président de la République, on avait parlé de 20 % ? On suspecte déjà, bien entendu, les délices d’un charcutage politicien du découpage des nouvelles circonscriptions. Surtout, il faut répéter que le scrutin uninominal à un tour est très favorable aux « gros » partis et assassine les petits. Un tel scrutin installerait presque obligatoirement le bipartisme dans les collectivités locales. Il faut rappeler qu’il n’a jamais été employé en France, par aucun régime, à aucun moment, tant il  semble anti-démocratique. Le gouvernement actuel n’a pas peur d’aller où tous les autres ont renoncé. Il s’agirait donc d’un recul considérable de la démocratie représentative, avec un mode de scrutin totalement illisible par la population. On ne voit pas comment plaider qu’une telle disposition « simplifie l’organisation territoriale » ;

–       -la nécessité d’aménager la transition. Une autre loi organique devrait raccourcir la durée du mandat des conseillers régionaux qui  seront élus en mars 2010, et la durée des mandats des conseillers généraux qui seront élus en mars 2011. Les uns et les autres ne siègeront que jusqu’en mars 2014, date annoncé pour la première élection des conseiller territoriaux.

–       La suppression de facto du canton actuel comme circonscription électorale des conseillers généraux. Quand on sait que plus de moitié des communautés de communes sont cantonales et presque toutes présidées par le conseiller général du canton, on imagine le bouleversement pour l’intercommunalité.

Le rapport Balladur n’allait pas tout à fait aussi loin. Il ne prévoyait pas que l’intégralité des conseillers territoriaux siègeraient dans les deux assemblées. Par contre il laissait entendre qu’un tel système « transitoire » annonçait à terme « l’évaporation » des départements. Tous les départementalistes s’élèvent donc contre cet article. L’organisation de la complémentarité ne serait qu’un prétexte masquant une volonté de vider les départements de leur contenu pour ensuite les faire disparaître plus facilement.. Est-ce un procès d’intention ?  Il faut plutôt relire le rapport Balladur qui se proposait de faire des départements « des composantes des régions », voire des échelons déconcentrés des régions, perdant leur statut de collectivité territoriale. Nous ne sommes pas forcément contre cette perspective qui correspond assez à notre tradition régionaliste.

Il est aussi nécessaire d’examiner de près l’argument gouvernemental dénonçant les « actions concurrentes et redondantes » entre les départements et les régions. Pour la part majeure de leurs budgets, les deux niveaux interviennent dans des domaines qui leur sont spécifiques. Par exemple les départements financent presque exclusivement l’aide sociale sur laquelle la région n’intervient que marginalement. Il n’y a pas de recouvrement. Le département finance les collèges sur lesquels les régions n’empiètent pas. Les régions gèrent les lycées à propos desquels les départements sont hors champ. Les spécialistes considèrent que seulement 10 % des budgets des départements et des régions peuvent correspondre à des recouvrements et à des financements croisés. Le gouvernement omet de faire état du système de « chef de file » et « du tour de table financier » qui fonctionne, pas toujours, mais souvent, de manière assez satisfaisante et que l’on pourrait améliorer.

Enfin, plusieurs observateurs soulignent que cet article organise une sorte de « cumul des mandats ». Les exécutifs des départements, comme ceux des régions disent déjà crouler sous les responsabilités. Une seule fonction les écrase déjà. Qu’en sera-t-il avec deux fonctions cumulées ? N’est-ce pas donner du pouvoir aux techniciens auxquel les élus devront de plus en plus faire appel, faute de temps pour traiter politiquement les dossiers cumulés des départements et des régions ?

Chapitre 2 : Élection et composition des conseils communautaires.

ARTICLE 2.

Il institue l’élection au suffrage universel direct des délégués des communes au sein des conseils communautaires des EPCI à fiscalité propre. Le système retenu est dit « du fléchage », c’est-à-dire le système institué par la loi PLM, par lequel, sur une seule liste, on distingue les conseillers de la mairie centrale et les conseillers des mairies d’arrondissements ou de secteurs. Le seuil du scrutin municipal de liste est abaissé à 500 habitants. Dans les communes de moins de 500 habitants, le maire siège au conseil communautaire, puis, si la commune possède plus d’un délégué, les suivants « dans l’ordre du tableau ». Dans les communes de plus de 500 habitants, on a donc des listes dont « le haut » est « fléché », c’est-à-dire sur lesquelles les conseillers communautaires sont désignés par avance à l’attention des électeurs qui les élisent donc directement.

On peut se réjouir de voir les communes de 500 à 3 500 habitants entrer dans le droit commun, c’est-à-dire passer du « panachage » à un scrutin de liste à deux tours « sans adjonction de noms ». Cette transformation devrait faciliter une élection basée sur des projets et des programmes, plutôt que sur des personnes, ce qui a toujours été notre position.

L’adoption de ce mode de scrutin met-il fin à la vieille revendication de l’ADELS et de beaucoup d’autres concernant l’élection universelle directe des conseils communautaires ? Cela est probable, d’autant plus que, dans la dernière période, pour éviter de multiplier les élections, nous nous étions rangés à l’application des dispositions de la loi PLM. L’Association des Communautés de France (ACF) révèle dans une étude que 28 % des présidents de communautés, bien qu’approuvant le nouveau projet, « estiment qu’il devra être rapidement complété par une élection directe de l’exécutif communautaire ». Est-ce notre prochaine bataille ?

Pour les communes disposant d’au moins cinq sièges, il était prévu une représentation obligatoire des oppositions municipales. Cette mesure « démocratique » fait déjà l’objet d’oppositions dans la majorité.

Le débat porte aussi sur l’application du principe de la parité sur la partie fléchée de la liste, afin que la parité soit appliquée dans les conseils communautaires, comme elle est appliquée dans les conseils municipaux.

ARTICLE 3.

Alors qu’actuellement la composition des conseils communautaires résulte du pacte passé entre les communes, cet article institue des règles qui encadrent la composition des conseils communautaires. Le gouvernement justifie cette position, manifestement attentatoire à la liberté des élus, par le fait « des compositions très hétérogènes des conseils communautaires, parfois sans lien avec l’importance démographique ».

Ces règles sont les suivantes :

–       la loi fixe le nombre de sièges en fonction de la population de la communauté ;

–       chaque commune dispose d’au moins un siège ;

–       aucune commune ne peut détenir plus de 50 % des sièges ;

–       « dans un souci de bonne gouvernance » cet article prévoit aussi de limiter le nombre de vice-présidents des EPCI à 20 % de l’effectif de l’assemblée délibérante (au lieu de 30 % actuellement), avec un plafond à 15 vice-présidents et un plancher dérogatoire de quatre vice-présidents. On est donc en présence « d’une réduction du format de l’exécutif communautaire », justifié par la volonté de faire des économies en versant moins d’indemnités.

Le conseil de l’EPCI dispose donc d’abord d’autant de sièges que de communes membres auxquels s’ajoutent les « sièges supplémentaires » :

–  6 sièges supplémentaires pour les communautés de moins de 3 500 habitants ;

–  8 sièges supplémentaires pour les communautés de 3 500 à 4 999 habitants ;

– 10 sièges supplémentaires pour les communautés de 5 000 à 9 999 habitants ;

– 14 sièges supplémentaires pour les communautés de 10 000 à 19 999 habitants ;

– 18 sièges supplémentaires pour les communautés de 20 000 à 29 999 habitants ;

– 24 sièges supplémentaires pour les communautés de 30 000 à 39 999 habitants ;

– 30 sièges supplémentaires pour les communautés de 40 000 à 49 999 habitants ;

– 36 sièges supplémentaires pour les communautés de 50 000 à 74 999 habitants ;

– 42 sièges supplémentaires pour les communautés de75 000 à 99 999 habitants ;

– 48 sièges supplémentaires pour les communautés de 100 000 à 149 999 habitants ;

– 56 sièges supplémentaires pour les communautés de 150 000 à 199 999 habitants ;

– 64 sièges supplémentaires pour les communautés de 200 000 à 249 999 habitants ;

– 72 sièges supplémentaires pour les communautés de 250 000 à 349 999 habitants ;

– 80 sièges supplémentaires pour les communautés de 350 000 habitants et plus.

Exemples : une communauté de communes rassemble 15 communes et 12 000 habitants ; elle disposera d’un conseil communautaire de 15 + 14, soit 29 conseillers communautaires ; une communauté d’agglomération rassemble 12 communes et 65 000 habitants, elle dispose d’un conseil communautaire de 12 + 36 soit 48 conseillers communautaires.

Les sièges supplémentaires sont répartis entre les communes à la représentation proportionnelle, avec application de la règle de la plus forte moyenne. Ne participent à la répartition des sièges supplémentaires que les communes dont la population est supérieure au quotient obtenu en divisant la population de la commune par le nombre total de sièges au conseil communautaire. Exemple : une commune de 500 habitants est membre d’une communauté de 14 communes pour un total de 15 200 habitants. Le conseil communautaire est de 14 + 14, soit 28 conseillers communautaires. Le quotient pour avoir le droit de participer à la répartition proportionnelle des sièges supplémentaires est de 15 200 : 28 , soit 542. La commune en question n’ayant que 500 habitants ne participe pas à la répartition des sièges supplémentaires et n’a donc qu’un seul conseiller communautaire. Des mesures assez complexes sont énoncées si le mode de calcul donne à une commune plus de la moitié des sièges. Son nombre de conseillers communautaires est diminué à l’entier inférieur à la moitié. Les sièges libérés ainsi sont à nouveau répartis.

D’autres règles complexes concernent  l’attribution de sièges à des communes qui rejoindraient une communauté en cours de mandat.

L’ACF a calculé que ce système de répartition :

–       assurerait une meilleure représentation des villes centres et des villes principales ;

–       risquerait de provoquer une sous-représentation des communes moyennes « intermédiaires » ;

–       pourrait être considéré comme neutre pour les communes de moins de 500 habitants (qui sont tout de même 20 000, en France ! ).

Ces dispositions illustrent la recrudescence de l’interventionnisme tatillon de l’Etat sur le local et apparaissent comme totalement contradictoires par rapport à la déréglementation ultra-libérale, affichée par ailleurs. Elles témoignent aussi de la méfiance, voire du mépris à l’égard des acteurs locaux qui seraient incapables de s’auto-organiser pour mettre en place par la libre négociation des conseils communautaires équilibrés. L’observation de l’intercommunalité prouve le contraire : après des débats internes plus ou moins longs et ardus, les communes associées finissent par se mettre d’accord sur le nombre de conseillers communautaires et sur leur répartition et  le nombre très limité de conflits persistants ne justifie, en aucun cas, l’intervention massive de l’Etat, pour remettre de l’ordre là où n’y a pas de désordre.

Mais cet article donne l’occasion d’élargir la réflexion qui pourrait être également conduite à propos de bien d’autres passages. Au lieu de laisser aux collectivités locales, épaulées par la société civile organisée au travers des conseils de développement, le soin de prendre l’initiative des réformes nécessaires à l’extension et à l’approfondissement de la coopération qu’elles organisent entre elles, l’État garde la haute main sur l’ensemble du processus. Tous les grands choix  de réorganisation des collectivités et des territoires peuvent être imposées par l’État, via les préfets. On peut vraiment parler de « recentralisation ».

Chapitre 3 : Le conseil économique, social et environnemental régional

ARTICLE 4.

La loi du 23 juillet 2008 a transformé le Conseil Économique et Social national en Conseil Économique, Social et Environnemental, conformément à l’une des prescriptions du Grenelle de l’Environnement. Le présent article se propose d’en faire autant pour les Conseils Économiques et Sociaux de Région qui deviendront des Conseils Économiques, Sociaux et Environnementaux. L’ajustement de la composition des conseils interviendra par voie réglementaire. Il faudra y être attentif pour que les associations du secteur du développement durable trouvent bien toute leur place.

Il n’y a, semble-t-il  aucune raison d’être opposé à cet article.

TITRE II : ADAPTATION DES STRUCTURES À LA DIVERSITÉ DES TERRITOIRES.

Chapitre 1er : Les métropoles.

L’argumentaire gouvernemental comporte trois affirmations : la France a jusqu’à présent trop négligé la montée en puissance du fait urbain ; la compétition entre les grandes agglomérations européennes et mondiales est plus farouche que jamais ;  le statut des « communautés urbaines » est insuffisant pour doter les grandes agglomérations d’une gouvernance satisfaisante.  Il faut donc créer un nouveau statut, un nouveau type d’EPCI, pour les métropoles.

ARTICLE 5.

Sur la base du volontariat, des communes peuvent s’associer pour adopter ce nouveau type d’EPCI, à condition de rassembler plus de 450 000 habitants, d’un seul tenant et sans enclave. La métropole est constituée « pour conduire un projet d’aménagement et de développement économique, écologique, éducatif et culturel de son territoire ». Elle disposera donc de compétences très élargies, par un mouvement de transfert ascendant issu des communes, et par un mouvement de transfert descendant, issu des départements, des régions, voire de l’État.

L’avant-projet précédent fixait le seuil à 500 000 habitants. Il visait donc sept communautés urbaines : Bordeaux, Lyon, Lille, Marseille, Nantes, Nice et Toulouse. Avec le nouveau seuil à 450 000 habitants qui apparaît dans le présent projet de loi, le gouvernement permet d’ajouter Strasbourg (470 000 habitants) à cette liste. La création des « pôles métropolitains » (voir article 7) permet d’élargir encore le processus de métropolisation.

L’article fixe les modalités de création par décret des métropoles, soit par une création ex nihilo, soit par transformation d’un EPCI déjà existant. Le Préfet arrête le périmètre de la métropole, après avis du département et de la région. Le décret est pris après accord de la moitié des communes représentant les 2/3 de la population, ou l’inverse, et veto de la commune la plus peuplée. Cela veut dire que des communes opposées mais minoritaires peuvent être entraînées de force dans la métropole, mais cela n’est pas nouveau.

L’article fixe aussi les compétences de la métropole. Il n’est pas nécessaire d’entrer ici dans le détail. Les compétences de la métropole sont les mêmes que celles de la communauté urbaine mais la notion « d’intérêt communautaire » est supprimée, c’est à dire qu’un champ de compétences est transféré dans son intégralité et non partiellement à la suite d’une discussion sur l’intérêt communautaire ou non de certains équipements et services. C’est une seconde atteinte aux marges de liberté et de négociations locales entre les élus. Il faut de plus savoir que certaines compétences départementales (transports scolaires, voirie départementale) sont obligatoirement transférées aux métropoles. Peuvent s’y ajouter des transferts facultatifs négociés, et arrêtés de manière conventionnelle, comme  les collèges, l’intervention économique et même des parties de l’aide sociale qui constitue pourtant la spécificité majeure du Conseil général. Faute de convention département/métropole dans les 18 mois, les compétences relatives aux zones d’activités et à la promotion du territoire à l’étranger sont transférées de plein droit à la métropole. De même les régions peuvent transférer les lycées situés sur le territoire de la métropole, ainsi que tout ou partie de sa compétence économique. Faute de convention région/métropole dans les 18 mois, les compétences relatives à la définition des aides directes aux entreprises et la promotion du territoire à l’étranger sont transférées de plein droit à la métropole. L’Etat pourra aussi transférer à la métropole de grands équipements et des infrastructures.

Ainsi s’amorce, entre autres, ce qui était préconisé par le rapport Balladur : l’absorption de certains départements entièrement phagocytés par leur métropole. Que devient le département du Rhône entièrement compris dans l’aire métropolitaine lyonnaise ? Et le département des Bouches-du-Rhône ?

La suite de l’article organise la substitution  de la métropole aux EPCI  préexistants, reprend les dispositions actuelles des communautés urbaines pour les conditions d’exercice des mandats  de « conseillers de la métropole », fixe le régime financier de la métropole qui nécessitera une loi séparée et règle les problèmes de compensation du coût des compétences transférées. L’article annonce une « unification de la fiscalité », c’est-à-dire que la métropole se substitue aux communes pour la perception des quatre impôts directs locaux. Il annonce aussi une « unification de la DGF », c’est-à-dire que la métropole perçoit la dotation des communautés urbaines, la dotation de compensation et la dotation forfaitaire des communes. La métropole reverse à chaque commune une attribution dont le montant et les modalités sont arrêtés par convention au regard des charges et ressources transférées. Les communes de la métropole sont donc financièrement dépendantes de celle-ci.

On mesure ainsi la puissance des métropoles aussi bien du point de vue des compétences que du point de vue fiscal. La création des métropoles correspond à la création de « pôles de compétitivité », avec polarisation des activités économiques et des échanges migratoires, avec concentration des fonctions à haute valeur ajoutée, au détriment des autres territoires qui risquent d’être laissés à l’abandon. La concentration sur les métropoles nous conduit à nous interroger, une fois de plus, sur l’accroissement des « inégalités territoriales » et sur l’avenir des territoires qui ne seront pas métropolitains.

On peut aussi s’interroger sur le devenir des communes composant les métropoles. La seule limite à la toute puissance métropolitaine est que, comme les autres EPCI, elle ne disposera pas de la clause de compétence générale. Mais la liste impressionnante des transferts de compétences prévus par le texte conduit à s’interroger sur ce qui restera vraiment aux communes, en dehors de l’état civil !

Le texte actuel, bien que très contraignant, marque cependant un certain recul de l’État par rapport aux projets antérieurs. Dans la première mouture, le préfet décidait seul de donner suite aux demandes des collectivités de créer une métropole et fixait lui-même son périmètre, un décret en Conseil d’État entérinant sa création. Le gouvernement était libre de donner ou non son aval. La création des métropoles pouvait ainsi faire l’impasse sur la volonté des populations et des élus locaux. Dans le présent texte la procédure de création des métropoles suit la procédure de création des autres EPCI.. Le texte retire donc des pouvoirs importants au préfet. Et l’on peut se dire que qui a déjà reculé peut encore le faire, ce qui encourage grandement le lobbying. Cette démonstration pourrait être faire à propos d’autres articles du projet.

Une question tout à fait majeure concerne l’organisation de l’État déconcentré au sein de la métropole, surtout si celle-ci absorbe des départements. Y aura-il un préfet pour la métropole (au moins de police, si l’on suit les formes actuelles) et des services déconcentrés de l’État ?   Comme pour le Grand Paris va-t-on assister à une puissante mainmise de l’État sur les métropoles ?

Notre jugement sur la promotion législative des métropoles doit se rattacher aux réflexions déjà menées et à approfondir sur le péri-urbain. Il semble que le périmètre des métropoles sera généralement plus étendu que  celui des communautés d’agglomération ou des communautés urbaines, entérinant l’extension en tache d’huile des agglomérations. Nous sommes donc en contradiction avec les préconisations du développement durable en général et du Grenelle de l’environnement en particulier qui prônent l’arrêt du développement périphérique des villes, au profit de villes «denses et compactes » ; Au contraire, le projet de loi encourage l’étalement urbain et rend le rural encore plus résiduel. Les espaces agricoles et les espaces naturels sont plus menacés que jamais par cette extension.

Il semble nécessaire d’approfondir cette question. Nous avons, dans nos réseaux, des communautés de communes, des communautés d’agglomération, des Parcs Naturels Régionaux qui sont menacés par la métropolisation, aux portes de Nice, de Toulouse, de Grenoble, de Bordeaux. Il serait intéressant de  travailler avec eux pour affiner notre prise de position sur cet article.

ARTICLE 6

C’est un article de coordination qui modifie un certains nombre de passages du code pour les rendre conforme aux dispositions de l’article 5.

Chapitre II : Les pôles métropolitains.

ARTICLE 7

Le pôle métropolitain est un établissement public que l’on peut comparer à un syndicat mixte dont il adopte le mode de fonctionnement. Il est conçu comme « un instrument souple », regroupant, par un accord unanime les EPCI à fiscalité propre d’une agglomération d’au moins 450 000 habitants, dont une commune de plus de 200 000 habitants. Son objet est de  mener des actions d’intérêt métropolitain dans les domaines économiques, écologiques, éducatifs, d’aménagement de l’espace, de recherche (de promotion de l’innovation) et de transport (infrastructures et services).

Qui est concerné ? Pour le moment, on parle essentiellement de la création possible d’un « pôle » entre le Grand Nancy (270 000 habitants) et Metz-Métropole (230 000 habitants).

Chapitre III : Les communes nouvelles et les communes déléguées.

ARTICLES 8 ET 9.

Il s’agit d’une nouvelle procédure de fusion de communes, destinée à remplacer la loi Marcellin, de 1971, qui s’est révélée tellement peu efficace. On a pu parler d’une « version contemporaine des fusions de communes ».

L’initiative de la création d’une commune nouvelle résulte :

–       de l’accord de tous les conseils municipaux concernés de communes contiguës ;

–       des 2/3 des communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre, représentant les 2/3 de la population ;

–       de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre ;

–       -du préfet.

L’arrêté du préfet est conditionné par l’accord unanime des communes, ou par l’accord de 2/3 des communes représentant 2/3 de la population, et par l’accord de la population concernée par référendum (majorité simple des électeurs avec nécessité qu’au moins un quart des électeurs inscrits votent)..

Toute la législation communale actuelle s’appliquera, bien sûr, aux communes nouvelles.

Tous les droits, obligations et personnels des communes fusionnées sont transférés à la commune nouvelle.

Les anciennes communes n’ont plus la qualité de collectivité locale. Pour « garder une représentation institutionnelle des anciennes communes », celles-ci peuvent être instituées en « communes déléguées », sortes de déconcentrations de la commune nouvelle. Le conseil municipal de la commune nouvelle peut aussi décider de la suppression des communes déléguées. Les communes déléguées peuvent avoir un conseil délégué et un maire délégué qui sont désignés (à la majorité des 2/3) par le conseil municipal de la commune nouvelle. Les communes déléguées disposent des mêmes compétences que les arrondissements ou les secteurs dans la loi PLM. Cette disposition concernant les communes déléguées est nouvelle. Elle ne figurait pas dans les avant-projets précédents. Il s’agissait alors de simples territoires sans structure propre. C’est encore un point sur lequel le gouvernement a du reculer « la charge symbolique de la disparition des communes étant sans doute trop forte », comme le dit un texte des élus communistes et républicains. Il faut cependant être réaliste : en cas de fusion le rôle des maires et des conseillers municipaux « délégués » sera aussi limité que celui des maires et conseillers d’arrondissements et de secteurs de la loi PLM qui se plaignent souvent de la chicheté de leur pouvoir, parfois réduit à émettre des vœux en direction de la mairie centrale.

Des dispositions financières en particulier un « bonus » de 5 % de la dotation forfaitaire, appelé « dotation particulière », constitue la carotte qui doit favoriser les fusions. On peut douter de son efficacité. Dans l’avant-projet précédent l’incitation était de 10 %. L’attrait pour la fusion en aurait-il été plus puissant ?

ARTICLE 10.

C’est un article de régularisation pour adapter certains passages du code à la création des communes nouvelles.

Chapitre IV : Regroupement des départements et des régions.

ARTICLE 11.

C’est un sujet sur lequel le gouvernement avance sur des œufs.

Cette proposition est reprise du rapport Balladur et a donné lieu, à l’époque à des débats passionnés, d’autant plus que les régions qui devaient disparaître semblaient déjà désignées. On se souvient de la mobilisation de la Picardie ou de Poitou-Charentes.

Le gouvernement justifie la nécessité de prévoir le regroupement possible des départements par l’ancienneté de leur découpage, datant de la Révolution Française et ne correspondant plus aux réalités démographiques et économiques d’aujourd’hui. « Il faut faire évoluer la cartographie qui n’est plus nécessairement totalement adaptée aux enjeux du temps présent » ; et ceci sans heurter le sentiment d’attachement des Français à leur département. Il justifie le regroupement possible des régions par la nécessité de « faire face » à leurs homologues européens. Mais la aussi la prudence est de mise. Il ne faut pas gommer « les identités régionales et le poids des réalités historiques ».

Il existe déjà dans la loi des dispositions concernant le regroupement des régions, mais il existe un vide juridique concernant le regroupement des départements.

Le regroupement repose sur le volontariat des collectivités concernées et des initiatives des élus départementaux et régionaux.  La demande est examinée par l’Etat qui estime « s’il y a lieu de poursuivre la procédure ». Si la réponse est positive, il est procédé à un référendum auprès de la population (majorité simple des électeurs et votants représentant au moins un quart des inscrits). C’est un décret en Conseil d’Etat qui clôt la procédure.

ARTICLE 12.

Il assouplit la procédure de regroupement des régions qui existait antérieurement pour l’aligner sur la nouvelle procédure de regroupement des départements.

TITRE III : CLARIFICATION DES COMPETENCES DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES.

ARTICLE 13.

Le gouvernement reprend des arguments bien connus. « Tous les rapports consacrés au bilan de la décentralisation dressent le même constat, celui d’une grande confusion dans l’exercice des compétences » Il dit vouloir faire la chasse « aux compétences partagées » qui engendrent des « financements croisés ». « L’enchevêtrement pénalise l’action publique locale et empêche le citoyen d’identifier clairement les responsabilités ». La clarification résulte donc à la fois d’enjeux gestionnaires et d’enjeux démocratiques.

Mais ce chantier est particulièrement difficile. Aussi l’article 13 n’énonce que des principes et le gouvernement se donne un an (après la promulgation de la présente loi) pour présenter une autre loi relative à la répartition des compétences entre les départements et les régions.

Quels sont ces principes ?

–       la loi attribuera aux départements et aux régions des compétences dites exclusives. Cela signifie que seul le niveau désigné pourra intervenir sur la compétence exclusive qui lui est ainsi attribuée.  Cette compétence ne peut être partagée avec aucune autre collectivité ;

–       exceptionnellement, d’autres compétences seront dites « partagées » entre différents niveaux de collectivités territoriales. La loi désignera alors un « chef de file » ou laissera aux collectivités le soin de le faire, par voie conventionnelle ;

–       les financements croisés seront limités. Le maître d’ouvrage devra assurer « une part significative » du financement. Le texte ne va pas plus loin et ne chiffre pas cette part significative. On a eu le même débat à propos de la réforme constitutionnelle de l’acte II de la décentralisation. Les textes prévoyaient que l’autonomie locale exigeait que les ressources propres des collectivités représentent « une part significative » de leurs recettes. On ne sait toujours pas ce que représente cette part aujourd’hui.

Des textes antérieurs allaient beaucoup plus loin et il est évident que le gouvernement a reculé devant la résistance quasi unanime des élus.  Ces textes parlaient de la suppression de la compétence générale pour les départements et les régions, c’est-à-dire qu’on leur enlevait la possibilité d’intervenir sur n’importe quel sujet du moment qu’il était d’intérêt départemental ou d’intérêt régional, comme le conseil municipal « intervient librement sur les affaires de la commune ». L’attribution par la loi de compétences spécialisées n’entraîne pas la suppression de la clause de compétence générale. Les élus pourront continuer  d’intervenir dans des domaines qui ne leur sont pas explicitement attribués, ni spécifiquement attribués à d’autres, d’autant plus que l’article 18 reconnaît aux départements et aux régions « une capacité d’initiative qui ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante et qui doit être justifié par un intérêt local ».

Il est aussi intéressant de préciser quelles sont les compétences nouvelles les plus fréquemment prises en charge par les communautés. Une enquête menée par l’Assemblée des Communautés de France nous renseigne sur ce sujet. Elle distingue trois axes :

–       les compétences qui correspondent aux demandes les plus pressantes de la population : équipements sportifs, équipements culturels, équipements de la petite enfance, équipements pour les personnes âgées qui sont de plus en plus pris en compte par les intercommunalité plutôt que par les communes ;

–       les compétences qui correspondent aux conséquences des réorganisations de l’État : maisons de santé, agences postales. On note aussi un fort mouvement de transfert des autorisations d’urbanisme des communes vers les communautés ; la place des intercommunalités  dans les PLU intercommunaux, les DTADD et les SCOT, c’est-à-dire dans l’application de la loi SRU, est aussi à souligner ;

–       les compétences qui correspondent à l’application locale de plans ou de programmes nationaux : pôles de compétitivité, pôles d’excellence rurale, maisons pour l’emploi, délégation de la distribution des aides à la pierre et la politique de l’ANRU, applications diverses du Grenelle de l’environnement : rénovation thermique, politique des transports en commun, politique du partage de l’espace public, politique de l’assainissement et des déchets, politique de sauvegarde de la biodiversité, politique des énergies renouvelables, plan climat territorial, politiques des paysages.

Dans tous ces domaines innovants, on peut ajouter que les intercommunalités se sont souvent appuyées sur les ingénieries des pays plus jeunes et plus novatrices que les administrations communales ou communautaires. La disparition des pays (voir article 25) peut donc poser le problème du transfert de l’ingénierie novatrice des pays vers les intercommunalités, à moins de perdre le dynamisme que cette ingénierie représente.

TITRE IV : DÉVELOPPEMENT ET SIMPLIFICATION DE L’INTERCOM-MUNALITÉ.

Le projet de loi ne consacre pas moins de 22 articles à cette question.

Le gouvernement reconnaît le formidable développement récent d’une intercommunalité de projet. Il s’en félicite.  Il pense qu’il est nécessaire que le législateur réintervienne sur ce sujet pour « consolider les acquis » et « franchir une nouvelle, étape ».

Trois objectifs sont fixés :

–       couverture intégrale du territoire français à l’horizon de début de l’année 2014 ;

–       rationalisation des périmètres des structures intercommunales, à la même échéance ;

–       rénovation du cadre juridique de l’intercommunalité.

L’État prend les affaires en mains. Les préfets sont chargés d’élaborer, pour la fin de l’année 2 011, un nouveau schéma départemental de coopération intercommunale. Il doit le faire dans un esprit « de large concertation », avec l’ensemble des conseils municipaux des communes, les organes délibérants de EPCI et des syndicats. Ce projet de schéma sera soumis à une Commission Départementale de la Coopération Intercommunale recomposée qui pourra l’amender (à la majorité des 2/3). 2 012 et 2 013 constitueront deux années durant lesquelles les préfets seront dotés de pouvoirs exceptionnels et temporaires pour faire appliquer le schéma dont la mise en œuvre devra être achevée le 1^er janvier 2014. Plus exactement, il faut préciser le calendrier de la rationalisation :

–       en 2012, le préfet peut initier des créations, fusions et modifications de périmètre conformes au schéma. Il a besoin, pour ce faire, de l’accord de la moitié des communes représentant la moitié de la population ;

–       en 2013, le préfet, après avis de la CDCI et en tenant compte de ses propositions adoptées à la majorité des 2/3, procède aux créations, fusions ou modifications qu’il juge nécessaire ;

–       au 1^er janvier 2014, si une commune n’appartient à aucune communauté ou crée une enclave ou une discontinuité, le préfet l’intègre d’office, après avis de la CDCI et du conseil communautaire.

Chapitre 1^er Dispositions communes.

ARTICLE 14.

Il définit de manière plus précise la notion d’EPCI, en les distinguant des groupements de collectivités locales.

ARTICLE 15.

Il prévoit que toute compétence communale peut faire l’objet d’un transfert à un EPCI ou à syndicat mixte.

Chapitre II : Achèvement et rationalisation de la carte de l’intercommunalité.

ARTICLE 16 et 17.

Ils régissent le schéma départemental de la coopération intercommunale. Il constitue un cadre de référence et a pour objectifs ;

–       d’assurer la couverture intégrale du territoire par des EPCI à fiscalité propre, « sans enclaves et discontinuités » ;

–       de rationaliser les périmètres ;

–       de réduire le nombre de syndicats ;

–       de tirer les conséquences de l’abrogation du dispositif des pays.

Il doit être adopté avant le 31décembre 2 011.

ARTICLE 18.

Il empêche l’existence et même la réapparition par démission de communes isolées, puisque le préfet peut les rattacher d’office à un EPCI à fiscalité propre, après avis de la CDCI.

ARTICLE 19.

Il met fin à une dérogation qui permettait à une commune d’adhérer à un EPCI à fiscalité propre, alors que cette adhésion créait une discontinuité ou une enclave. Cette dérogation avait un sens quand tout le territoire n’était pas couvert par une intercommunalité et qu’une commune voulait entrer dans une intercommunalité qui ne lui était pas jointive. Elle n’en a plus à partir du moment où la couverture intégrale du territoire en intercommunalités est assurée.

ARTICLE 20.

Il simplifie la procédure de fusion des EPCI à fiscalité propre, par trois mesures :

–       l’accord des conseils communautaires n’est plus requis, mais la majorité qualifié doit comprendre 1/3 des communes de chaque EPCI regroupé ;

–       les compétences optionnelles des EPCI préexistants ne sont plus automatiquement transférées ;

–       l’intérêt communautaire des compétences obligatoires et optionnelles doit être défini dans les deux ans.

Les syndicats de communes et les syndicats mixtes fermés pourront fusionner.

Cette question est importante. On discute depuis longtemps sur la viabilité des petites communautés , en terme du nombre de communes ou en termes démographiques. Il n’est cependant pas question de définir une taille optimale. Sur 2 525 communautés, 221 rassemblent moins de 5 communes, et 832 autres ont de 5 à 9 communes, soit, pour ces deux catégories 41,7 % du total. 29 communautés ne rassemblent que deux communes, dont 1/3 en Ile-de-France. 763 communautés rassemblent moins de 5 000 habitants et 760 autres ont de 5000 à 10 000 habitants, soit pour ces deux catégories 60,3 % du total. On parle aujourd’hui de « l’émiettement des communautés », comme on parlait autrefois de « l’émiettement des communes ». Depuis plusieurs années, un mouvement de fusion des petites communautés est perceptible. Il est soit spontané, soit, plus généralement, incité par des préfets interventionnistes. Il faut ajouter que des enclaves persistent, ainsi que des discontinuités territoriales, et ceci en dépit de la règle générale. Certaines agglomérations restent écartelées entre plusieurs EPCI. Les 15 500 syndicats de communes qui demeurent brouillent encore les cartes.

Il existe donc plusieurs enjeux pour le progrès de la cohérence territoriale et nous ne sommes pas opposés à cette démarche, à condition qu’elle ne soit pas imposée d’en-haut, mais qu’elle résulte d’une prise de conscience d’en-bas :

–       des enjeux liés à la taille critique des communautés ;

–       des enjeux liés à la diminution du nombre de structures dans un but de simplification et de rationalisation (c’est en particulier, le problème du maintien des syndicats) ;

–       des enjeux liés à l’unicité d’une structure pour un même territoire.

Nous aurions donc intérêt à étudier des cas de fusion de communautés, afin de mieux comprendre les résistances et les avancées.  Il en existe des cas assez nombreux dans nos réseaux.

On peut même imaginer la fusion de toutes les communautés composant un pays, ce qui serait un moyen de pérenniser ceux-ci, en dépit de l’article 25 du projet (voir ci-après).

Nous aurions donc intérêt à étudier également des cas de coïncidence de périmètre entre une communauté et un pays. Il en existe aussi plusieurs dans notre réseau.

ARTICLE 21.

Il donne au préfet le pouvoir de s’assurer que la création à l’avenir de nouveaux syndicats ne puisse pas se faire en contradiction avec le schéma départemental de coopération intercommunale et les objectifs qui ont présidé à son élaboration. C’est donc le préfet qui détermine au non la « compatibilité ».

ARTICLE 22.

Il permet la fusion entre syndicats sans avoir nécessairement recours à une lourde procédure préalable de dissolution des syndicats existants et de création d’un syndicat nouveau.

ARTICLE 23.

Il élargit les cas de dissolution de plein droit des syndicats intercommunaux, par  exemple quand le syndicat ne comporte plus qu’un seul membre, ou quand le syndicat a transféré toutes ses compétences à un syndicat mixte. Autrement dit, cet article permet de faire le nettoyage et de faire disparaître de nombreux syndicats qui ont servi autrefois, mais qui n’ont plus d’existence réelle.

ARTICLE 24.

Il clarifie les règles actuelles qui prévoient la substitution des EPCI à fiscalité propre aux syndicats qui ont des compétences dans le même périmètre.

On voit que ces quatre articles techniques ont essentiellement pour but de faire diminuer le nombre de syndicats, ce qui constitue l’un des objectifs affichés de la loi.

ARTICLE 25.

Cet article, au contraire de plusieurs autres aggrave la situation. Le projet de loi initial supprimait seulement la possibilité de créer de nouveaux pays. Désormais, la suppression est totale.

Le couperet de la guillotine pour les pays tombe de manière radicale, dans un article qui ne comporte qu’une phrase : « L’article 22 de la loi n°95-115, du 4 février 1995, d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire est abrogé ».

On a compris qu’il s’agit du texte qui constitue « le cadre juridique des pays ». Cette mort était annoncée depuis longtemps, le pouvoir ayant souvent affirmé que les pays constituaient un échelon inutile du mille-feuille, alors qu’ils ne sont même pas des collectivités locales, ni même des EPCI, mais, généralement, des syndicats mixtes, des GIP, voire des associations. L’article signifie une fin de la reconnaissance des Pays par l’État qui dit « vouloir supprimer les niveaux superflus ». Rien n’empêche juridiquement, les départements et les régions de soutenir une telle structure, surtout si elle est portée par un GIP ou une association. Mais le risque de la régression est grand ; celui de la disparition est probable. Il nous faut donc développer par ailleurs un argumentaire en faveur des pays et surtout des stratégies pour la sauvegarde de leurs acquis, notamment en termes de projets territoriaux et d’ingénierie. Il ne faut pas oublier, non plus, que ce sont le plus souvent les pays qui construisent les programmes qui permettent de rabattre sur un territoire les financements européens, type Leader.

L’exposé des motifs du projet de loi reconnaît d’ailleurs que les pays ont apporté quelque chose, puisqu’il précise  « le schéma départemental de coopération intercommunale devra tenir compte de la disparition des pays, afin que l’apport des pays en matière d’aménagement et de développement des territoires ne disparaisse pas du simple fait de la disparition de la structure ».

Cet article et sa présentation officielle ne disent pas un mot de la fonction démocratique des pays, c’est-à-dire de la présence des conseils de développement. Les conseils de développement des pays disparaissent avec les pays. Par ailleurs le projet de loi ne dit pas un mot de l’existence des conseils de développement dans les agglomérations, et de l’éventuelle création de conseils de développement auprès des métropoles. Cette absence de toute référence démocratique est l’une des grandes caractéristiques scandaleuses de ce texte. Il nous faudra, bien entendu, revenir sur cette question au moment des propositions.

ARTICLE 26.

Il modifie la composition de la Commission Départementale de la Coopération Intercommunale pour tenir compte de l’importance croissante de l’intercommunalité. La commission sera dorénavant composée :

–       de 40 % de représentants des communes, au lieu de 60 % ;

–       de 40 % de représentants des EPCI et syndicats mixtes, au lieu de 20 % ;

–       de 15 % de représentants du département (sans changement) ;

–       de 5 % de représentants des régions (sans changement).

ARTICLE 27.

Il étend les cas de consultation obligatoire de la CDCI.

ARTICLE 28.

Il découle de la logique d’un texte législatif déjà existant. « Les décisions prises par les collectivités locales d’accorder ou de refuser une aide à une autre collectivité locale ne peuvent avoir pour effet l’établissement d’une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur celle-ci ». Malgré cela, certains collectivités subordonnent leur aide à l’adhésion de la commune qui veut être bénéficiaire d’une aide à un EPCI ou à un syndicat mixte déjà existant ou à créer. L’article interdit explicitement cette pratique.

ARTICLE 29.

Il confie aux préfets pour les années 2012 et 2013 les puissants pouvoirs que nous avons décrits ( introduction du titre IV) et qui leur permettent d’achever, autoritairement s’il le faut, la rationalisation de l’intercommunalité pour le 1^er janvier 2014.

ARTICLE 30.

Il permet aux préfets de modifier les périmètres, d’opérer des fusions et de dissoudre des syndicats de communes et des syndicats mixtes fermés, dans le cadre de l’exécution du schéma départemental de la coopération intercommunale.

Chapitre III : Approfondissement de l’intercommunalité.

ARTICLE 31.

Il accentue le transfert du pouvoir de certaines polices spécialisées des maires au président de l’EPCI. Ce transfert de police suit de plein droit le transfert des compétences dans les domaines de la voirie, des déchets, de l’assainissement et des gens du voyage.  Le président de l’EPCI a l’obligation de transmettre aux maires concernés les arrêtés qu’il prend dans ce cadre. Le maire demeure la seule autorité en matière de police administrative générale.

ARTICLE 32.

Il permet aux communes de transférer des compétences à un EPCI à la majorité simple et non plus à la majorité renforcée des 2/3. De même la définition de l’intérêt communautaire sera dorénavant de la compétence de l’organe délibérant des EPCI, statuant à la majorité simple et non plus à la majorité des 2/3.

ARTICLE 33.

Il concerne la régularisation des mises à disposition de personnels et la mutualisation des biens qui s’effectuent, sous forme conventionnelle, entre les communes et leur EPCI ou entre les EPCI et les communes qui en sont membres. On se souvient peut-être des débats difficiles de la France avec la Commission Européenne.  Cette dernière estimait au départ que cette mise à disposition « faussait la libre concurrence du marché », puisque des services publics mis à disposition pouvaient entraver la candidature d’entreprises privées. La France plaidait le fait qu’il ne s’agissait « que d’une réorganisation interne de l’administration locale, sans incidence sur le marché concurrentiel ». L’article 33 clarifie les modalités de la convention, afin de rendre le système encore plus inattaquable aux yeux des ultra-libéraux européens. Les modalités de remboursement des mises à disposition des personnels et des biens ne seront plus fixées localement, mais par décret, ce qui semble satisfaire la commission européenne.

ARTICLE 34.

Il répond à une autre question controversée. Le principe dit « d’exclusivité » interdit à une commune ou à un EPCI de se doter de matériels qui correspondraient pas aux compétences qu’ils exercent. L’article 34 introduit une dérogation à ce principe. Il permet la création de services communs entre les communes et les EPCI dont elles sont membres. Il permet aussi aux EPCI à fiscalité propre  de se doter de matériels pouvant servir à la fois aux besoins de l’EPCI et à ceux des communes membres, comme des chasse-neige, des débroussailleuses, des logiciels, même quand l’EPCI n’est doté d’aucune compétence pour laquelle ces matériels seraient nécessaires.

Les services partagés ne constituent pas une innovation. Ce système est déjà à l’œuvre dans 41 % des communautés et 38 % d’autres communautés envisagent de l’adopter à court terme. La loi ne fait que faciliter et encourager un mouvement qui existe déjà.

ARTICLE 35.

Il permet de créer, sur la base du volontariat, une « DGF territoriale d’agrégation ». Les attributions de DGF dues aux communes membres seront versées à l’EPCI. L’EPCI agrège les attributions de DGF communale et de DGF intercommunale. L’EPCI assurera le gestion et la répartition de ces crédits entre les communes. La décision d’instituer la DGF territoriale d’agrégation sera prise par l’accord de l’organe délibérant de l’EPCI et par le majorité qualifiée de 2/3 des conseils municipaux représentant plus des 2/3 de la population. Une loi ultérieure sera nécessaire pour préciser ce nouveau mécanisme et en particulier les modalités de reversement aux communes.

Une autre loi étendra aux autres taxes locales le système de la TPU, c’est-à-dire que les communes pourront décider d’unifier une ou plusieurs taxe directes locales, sur le modèle de  ce qu’elle ont fait pour la taxe professionnelle.

TITRE V. DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES.

ARTICLE 36.

Il règle la date de la première élection des conseillers territoriaux : mars 2 014.

ARTICLE 37.

Les nouvelles règles de composition des conseils communautaires seront appliquées après le prochain renouvellement général des conseils municipaux, pour les EPCI existants. Par contre ces règles sont imméditament applicables pour le EPCI qui se créent et pour ceux qui modifient leur périmètre.

ARTICLE 38.

S’applique à Mayotte.

ARTICLE 39.

S’applique à la Polynésie française.

ARTICLE 40.

S’applique aux autres départements d’Outre-Mer.